Идея провести на страницах "РГ" диалог о проблемах гражданства в России, чтобы прояснить позиции тех, кто пишет законы, и тех, кто их исполняет, родилась в Федеральной миграционной службе. Председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин принял предложение. Но, как выяснилось, у него и у его собеседника, замдиректора ФМС Николая Смородина, нет принципиальных разногласий в оценке ситуации.
Российская газета: Двадцатый год мы живем без Советского Союза, в новой, можно сказать, стране. Но до сих пор для тысяч людей, не сомневающихся, что Россия - их родина, вопрос о российском гражданстве остается нерешенным. В чем тут проблемы?
Владимир Плигин: К сожалению, и в других государствах, которые прежде входили в состав СССР, а сейчас являются самостоятельными, проблема гражданства не решена до конца. Известна ситуация в Прибалтике, где существует даже такой термин - неграждане. В Российской Федерации тема гражданства тоже подчас звучит остро. Причиной тому нередко становится ненадлежащее исполнение действующих норм. Но связано это и с совершенно иным масштабом проблемы. Мы имеем дело с огромным количеством людей, которые нередко сами не могли принять решения, с какой страной они готовы связать свою судьбу. Или не придавали этому вопросу значения, поскольку в силу совершенно понятных ментальных причин продолжали воспринимать страну как одну большую. И вдруг с удивлением открывали для себя, что они еще не стали гражданами России, хотя такими всегда себя считали.
Николай Смородин: После распада СССР все государства бывшего Союза приняли свое законодательство о гражданстве. В России закон, который автоматически признавал лиц, проживающих на территории страны, российскими гражданами, был принят в 1991 году и действовал в течение десяти лет. Он также предоставлял гражданам бывшего СССР максимально льготные условия приобретения российского гражданства. Более трех миллионов человек этой возможностью воспользовались. И принятый в 2002 году Федеральный закон "О гражданстве РФ" содержал норму, позволяющую бывшим советским гражданам обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство в упрощенном порядке. Срок действия этой нормы неоднократно продлевался и истек 1 июля 2009 года. Однако далеко не все за 17 лет сумели определиться со своим правовым статусом. В настоящее время в поле зрения территориальных органов ФМС России находятся около 30 тысяч человек, которые прибыли из государств бывшего СССР по советским паспортам и свидетельствам о рождении. Но в силу разных причин не приобрели российское гражданство и даже не оформили временное или постоянное проживание на территории нашей страны в качестве иностранных граждан или лиц без гражданства. Около 30 процентов таких людей имеют паспорта гражданина СССР образца 1974 года, у более сорока процентов вообще нет документов, удостоверяющих личность. Около тридцати процентов прибыли в Россию детьми и имеют только свидетельства о рождении, что не позволяет ни поступить в вуз, ни устроиться на работу.
РГ: Но почему стала возможной ситуация, когда человека, который живет на территории РФ, имеет российский паспорт, учился здесь, неоднократно голосовал на выборах и даже, может быть, служил в армии, вдруг в административном порядке лишают российского гражданства? В чем причина того, что у вполне законопослушных людей вдруг оказывается "неправильный" паспорт?
Плигин: Эта проблема вызвана бюрократическими процедурами. И она крайне болезненная, поскольку люди открывали для себя, что не являются гражданами России, прожив с российским паспортом много лет.
Смородин: Хочу напомнить, что до 1997 года у нас не было бланка российского паспорта - время такое, денег на все не хватало. Нужно было что-то придумывать. Мы придумали вкладыш в советский паспорт, придумали штамп в нем проставлять о российском гражданстве, придумали справки опять же к паспорту. Но что такое справка? Это не документ строгой отчетности. Их и штамповали, а иногда подделывали. Когда же в 1997 году мы все-таки получили бланки новых российских паспортов, была поставлена задача быстро поменять документы. Новые выдавали в спешке, в том числе и на основании этих справок, вкладышей. Кстати, в советское время немало воинских частей дислоцировалось за пределами России. И согласно принятому в 1993 году постановлению Верховного Совета все военные, которые служили в этих частях, находившихся под юрисдикцией России, признавались российскими гражданами. Члены их семей должны были оформлять гражданство через посольство. Но командиры выдавали вкладыши и самим военным, и их женам и детям. Естественно, в реестр члены семей не попадали.
Плигин: Люди получали гражданские паспорта и в дипломатических учреждениях, а в дальнейшем не были внесены в реестры. В условиях того катаклизма, который страна переживала, подобная неразбериха была вполне объяснимой. Тем не менее гражданство миллионов людей все-таки было соответствующим образом оформлено. Проблема с "неправильными" паспортами проявилась несколько лет назад, когда все было систематизировано, миграционная служба стала надлежащим образом работать.
Смородин: Всего территориальными органами ФМС России было выявлено около 65 тысяч паспортов гражданина Российской Федерации, выданных с нарушением установленного порядка. Но это не окончательные цифры. Каждый год к ним добавляется еще примерно десять тысяч.
РГ: И как же обнаружилось, что паспорта "неправильные"?
Плигин: Достаточно просто - люди обращались либо за оформлением заграничного паспорта, либо общероссийского взамен просроченного или утраченного. Начиналась проверка, и выяснялось, что такой человек в списках граждан России не значится. Есть паспорт, а гражданина нет.
Смородин: Проверять паспорта и их владельцев на гражданство мы стали с 2002 года. И не только при оформлении загранпаспорта. То же самое делают, например, и в банке при выдаче кредита, и в других учреждениях, где требуется предъявить удостоверение личности, - сверяют документ с базой данных.
Плигин: Но винить человека, который не внесен в реестр, мы не можем. Он был искренно уверен, когда ему выписывали официальный бланк - я это подчеркиваю, документ не поддельный, он действительный, есть номер, - что все в порядке. Сбой дала система.
Смородин: К сожалению, были и те, кто доверялся мошенникам и получал российский паспорт по подложным документам.
РГ: Полагаю, что вопрос "кто виноват?" останется без ответа. Но тогда следующий - что делать?
Смородин: Тут винить уже некого, и время прошло.
Плигин: Второй вопрос во многом очевиден, и его просто необходимо решить. А поиски здесь некоей абстрактной справедливости нецелесообразны. Федеральная миграционная служба, на наш взгляд, сделала очень гуманный жест. Раньше паспорт изымался, когда обнаруживалось, что он не прошел соответствующие регистрационные процедуры и не установлена правовая связь с гражданством. Человек оставался без документа, удостоверяющего личность. И это лишало его возможности устроиться на работу, получить пособие. Сейчас изъятие паспортов не происходит. Но не выдается и новый паспорт. Прежде надо пройти сложные процедуры по получению гражданства, а они занимают длительное время.
Смородин: Паспорта мы сейчас действительно не изымаем до тех пор, пока не будет установлен правовой статус человека. А процедура в таких случаях не такая уж длительная. Если человек до 1 июля 2002 года был зарегистрирован постоянно по месту жительства на территории России, в течение трех дней выдаем ему вид на жительство. А через три-четыре месяца может быть решен и вопрос о гражданстве. Кстати, в 2010 году из примерно девяти тысяч человек, которым российские паспорта ранее были выданы с нарушением установленного порядка, пять с половиной тысяч смогли установить правовой статус. Кто-то получил гражданство, кто-то вид на жительство, кто-то разрешение на временное проживание.
РГ: Как известно, в Комитете Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству подготовлены поправки в Закон "О гражданстве Российской Федерации", которые позволяют признать законопослушных владельцев необоснованно выданных паспортов гражданами России.
Смородин: Мы считаем этот законопроект наиболее действенным вариантом для решения этой проблемы. И поддерживаем его. "За" - правительство, МВД, ФСБ.
РГ: Почему же принятие поправок откладывается?
Смородин: Некоторые положения законопроекта требуют доработки. Есть опасения, что если мы амнистируем тех, кто получил российские паспорта с нарушением установленного порядка - а в проекте закона, по сути, речь идет именно об этом, - то под амнистию попадут преступники.
Плигин: Если злоупотребления были, если кто-то нарушил порядок, преступил закон, то задача государства - установить этих нарушителей. Но почему должны страдать многие тысячи людей, которые к этим нарушениям точно не имеют никакого отношения? Впрочем, я думаю, что нам удастся выработать согласованную позицию по этому законопроекту. А Дума его примет.
РГ: Знаете, что людей в этой ситуации особенно огорчает? Тот, кто имеет деньги, может приобрести гражданство за считаные дни. А безденежные вынуждены ждать годами, чтобы Россия их признала.
Плигин: Приобретение гражданства за деньги является уголовным преступлением. Хотя, как мне рассказывали, в Интернете появляются объявления с предложением "легализовать" паспорт за 40 тысяч рублей. Но мне кажется, что сфера выдачи паспортов - это очень контролируемая сейчас сфера. Поэтому я не знаю, насколько широко может быть распространена такая практика. Все легко проверить.
Смородин: Я не раз уже повторял, чтобы люди не обращались по объявлениям каких-то непонятных фирм. Там-то как раз и делаются незаконные документы. Никакая фирма не может дать гражданство.
РГ: А кто-нибудь понес уголовное наказание за незаконную выдачу паспорта?
Смородин: До 2009 года и статьи, предполагающей уголовную ответственность за незаконное оформление гражданства, выдачу заграничного или российского паспорта, в Уголовном кодексе не было. Она появилась по нашей инициативе. И несколько сотрудников за это были привлечены.
РГ: Нуждается ли Закон "О гражданстве РФ" еще в какой-то актуальной правке, продиктованной правоприменительной практикой?
Смородин: Будем предлагать убрать из закона норму о разрешении временного проживания. Это лишняя ступень и очень обременительная - людям приходится дважды собирать одни и те же справки, сдавать анализы. Сначала, чтобы получить разрешение на временное проживание, потом для вида на жительство. Говорят, это испытательный срок для пожелавших стать гражданами России. Но испытательным сроком можно считать вид на жительство - таким он был в советское время, выдавался на год. И продлевался, если никаких нарушений не случалось.
Плигин: До настоящего времени не решены проблемы детей, в свое время выехавших из Афганистана, где им грозило преследование. Что же касается детей, чьи родители, долгое время живя в России, пока не сумели урегулировать свой статус, то в Госдуме уже есть законопроект, внесенный нашими коллегами из Совета Федерации, где ставится вопрос об упрощении для этих несовершеннолетних получения российского гражданства.
РГ: Не может ли это двадцатилетие стать достаточным поводом для проведения полной "гражданской" амнистии?
Плигин: Когда говорят о такой амнистии, предлагают распространить ее на многих людей, которые приехали в Россию, в том числе и не соблюдая порядок въезда на территорию РФ, остались здесь. Амнистия дала бы им возможность автоматически получить гражданство. Честно признаюсь, я всем этим людям сочувствую. Но это эмоциональный подход. А рациональный заставляет задуматься о том, какое огромное количество обязательств мы в этой ситуации возложим на Россию. А можем ли мы это себе позволить? В мировой практике подобные массовые амнистии действительно имели место. Но они не искажали ни демографическую, ни национальную картину.
Смородин: Огульное признание гражданами России всех желающих, я думаю, не найдет поддержки.