Весной Госдума предполагает внести в Бюджетный кодекс РФ поправки, определяющие правовые основы воссоздания дорожных фондов. Корреспонденты "РГ" анализируют плюсы и минусы их работы в начале 2000-х годов и выясняют, какую пользу они могут принести регионам спустя десятилетие.
Объявили сборы
Законопроект, который уже одобрен комитетом по бюджету и налогам, предусматривает базовый объем бюджетных ассигнований в размере 254,1 миллиарда рублей. На пополнение федерального фонда направят акцизы на бензин. При этом с 2014 года в государственную казну будут зачислять только 28 процентов акцизов, а в региональные - 72. Дополнительным источником станет также плата с транспорта массой выше 12 тонн, отчисления за вред, который причиняют дорогам федерального значения автомобили, перевозящие тяжеловесные и крупногабаритные грузы, а также штрафы за невнесение этих платежей. Кроме того, в фонд предлагается переводить доходы от использования имущества, входящего в состав автодорог общего пользования федерального значения, передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода таких трасс, сборы за проезд по нашим магистралям автотранспорта, зарегистрированного за рубежом.
Субъектам РФ предоставят право формировать свои дорожные фонды (ТДФ), при этом доходы на эти цели им предстоит определить самостоятельно. Из комментариев депутатов стало ясно, что главный эффект ожидается не от увеличения объемов финансирования отрасли, а от эффективного использования средств через дорожные фонды.
Окрашенные деньги
В Смоленской области новость вызвала оптимизм.
- Территориальные дорожные фонды существовали до 2002 года, - напомнил руководитель госучреждения "Смоленскавтодор" Василий Залесов. - Так, в последний год своего существования в составе бюджета Смоленской области объем фонда составлял около 800 миллионов рублей при доходной части казны около двух миллиардов. На фоне того, что отрасль имеет сейчас, это очень приличный показатель. Например, в этом году на дорожное хозяйство выделено 1,2 миллиарда рублей при доходах бюджета порядка 20 миллиардов. Возрождение дорожных фондов напрашивалось, поскольку ухудшение состояния дорожной сети - и не только у нас, но и по всей России - очевидно всем.
Ранее на формирование ТДФ шел налог на пользователей автодорог, который платили производственные, заготовительные, торговые и снабженческо-сбытовые организации. Для первых его величина рассчитывалась в зависимости от объема реализованной продукции, для вторых - от оборота. Еще одним спецналогом был транспортный - его уплачивали физические лица, владельцы транспортных средств. Однако фискальные органы не считали их сбор первоочередной задачей, что привело к росту задолженности предприятий и граждан перед территориальными фондами.
Кроме того, деятельность фондов сопровождалась постоянными скандалами, расходование денег никто не контролировал, и с 2002 года они были законодательно упразднены с одновременной отменой всех поступавших в них налогов. Предполагалось, что отрасль получит финансирование за счет поступлений транспортного налога и акцизов на нефтепродукты. Первый целиком оставался в распоряжении властей субъектов, акцизы же делились пополам между региональными и федеральным бюджетами, и поначалу считалось, что общий объем средств на нужды отрасли не сократится. Но когда была сформирована база плательщиков транспортного налога, выяснилось: расчеты не верны и сумма сократилась в пять-шесть раз по сравнению с тем, что было в эпоху дорожных фондов. Повышение транспортного налога и увеличение акцизов больно било по населению, поэтому с 2003 по 2008 год объем дорожных фондов так и не удалось довести до уровня, позволяющего в должной мере содержать, ремонтировать и строить дороги.
- Чтобы использовать средства фонда - пусть и три копейки - на какие-то посторонние цели, тогда требовалось решение областной Думы, и получить его было нелегко, - говорит Василий Залесов. - Тогда мы четко знали, какими средствами располагаем в этом году, сколько получим в следующем и через один. Мы могли планировать работу: заранее заготовить проектно-сметную документацию, исследовать аварийные участки и включить их в перспективный план… Сейчас же исходим из объема выделенных денег. Например, в этом году вся областная программа дорожных работ сформирована на основании постановлений судов и предписаний ГИБДД, УВД, Росреестра и так далее. Мы ничего не планируем, действуем словно "пожарные": осыпался участок дороги - ремонтируем... На территории области нормативам соответствует только содержание магистрали М-1. Сеть областных дорог, разумеется, не столь важна, но на ее содержание идет… 3,7 процента от федеральных нормативов.
По мнению руководителя "Смолавтодора", ситуация, возможно, изменится к лучшему уже в следующем году, с возрождением ТДФ.
- С созданием фонда будет четко определен объем средств, направляемый на нужды дорожной отрасли. Это так называемые "окрашенные" деньги, которые можно использовать только на конкретные цели, - подтверждает и губернатор Смоленской области Сергей Антуфьев. - Сейчас деньги, запланированные в бюджете на ремонт и строительство дорог, порой используются для решения иных неотложных задач. Это, конечно, негативно сказывается на состоянии дорожной сети.
Извините, учет
В Орловской области о воссоздании дорожных фондов говорят, пожалуй, с момента их ликвидации. Особенно горячо тему обсуждали в прошлом году. По мнению руководителя государственного предприятия "Орелгосзаказчик" Людмилы Мониной, исчезновение ТДФ принесло новые проблемы. В частности, усложнилась процедура получения госзаказа. Кроме того, региону пришлось искать новые способы, как привлечь к финансированию дорожных работ федеральные средства.
Так, стояла необходимость разработать собственную целевую программу, пройти процедуру государственной экспертизы проектно-сметной документации, защитить проект в Москве и выделить средства из местного бюджета для софинансирования. Только при таких условиях можно было рассчитывать на федеральные средства. А ведь регион с дотационным бюджетом до сих пор не может позволить себе такую роскошь, как нормативный ремонт дорог.
Например, в 2000 году в региональном фонде было сосредоточено около одного миллиарда рублей. С тех пор финансирование отрасли неуклонно снижалось. Показателен пример областного центра, власти которого могли привлечь средства из ТДФ. В начале 2000-х годов городу доставалось около 100 миллионов рублей в год. И даже этих денег не хватало. Но затем ситуация ухудшилась. Денег из фонда поступало все меньше. Из-за этого страдали и специализированные предприятия. Сначала разорился региональный "Орелавтодор", затем обанкротилось муниципальное МУП "ДЭУ". О строительстве дорог в областном центре уже никто и не думал, а ремонт свелся к "затыканию" ям битым кирпичом. В какой-то момент финансирование дорожных работ в Орле снизилось до 20 миллионов рублей в год. Понятно негодование автовладельцев, удивлявшихся, куда уходит их транспортный налог.
Впрочем, на Орловщине, в отличие от Смоленской области, и во времена существования дорожных фондов критики было немало, поскольку контроль за расходованием средств был не самым строгим. Так, региональная контрольно-счетная палата выяснила, что часть средств ТДФ пошла на строительство коттеджей, в которые затем вселились родственники чиновников. Однако нашумевший акт КСП просуществовал недолго. Через пару месяцев его… переписали, но разговоры о том, что деньги тратились не по назначению, ходят до сих пор.
Памятен и скандал 2006-2007 годов. В мэрии тогда подсчитали, сколько транспортного налога собирают в городе и какую долю средств ему выделяют из фонда. Соотношение, по мнению городских чиновников, было несправедливым. Так, в 2007-м Орлу на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автодорог, при общем бюджете ТДФ в 618 миллионов рублей, было выделено всего 25 миллионов.
Поэтому уже сейчас в Орле осторожно говорят о том, что в случае возрождения дорожных фондов необходимо сразу четко прописать условия и решить вопрос о распределении средств ТДФ.
Кстати
По мнению министра транспорта РФ Игоря Левитина, дорожный фонд минимизирует риски недофинансирования развития отрасли, дав возможность использовать другие механизмы привлечения средств. И все это позволит к 2015 году содержать в пределах нормативов 85 процентов российских дорог. Сейчас этот уровень составляет не выше 35 процентов. Дорожный фонд поможет также снизить аварийность и привести в нормативное состояние 45 тысяч километров из 54 тысяч километров федеральных трасс.