Президент подписал закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В начале марта Минэкономразвития России совместно с НИУ-ВШЭ подготовило и опубликовало Концепцию законопроекта "О федеральной контрактной системе", который должен был заменить или кардинально изменить закон о размещении заказов. Более того, 15 апреля приказом Эльвиры Набиуллиной в минэкономразвития был создан Департамент развития Федеральной контрактной системы (ФКС).
Однако анализ показал, что подписанный президентом закон содержит в большинстве случаев поправки технического характера и лишь отдельные давно предлагаемые позитивные нововведения.
Выходит, что создание ФКС сведено к внесению нескольких поправок? Или реформа провалилась? Представляется, что "поправочный" закон - временный компромисс, а переход на ФКС остается в приоритете.
Ключевыми нововведениями закона являются нормы, обязывающие заказчика обосновывать начальную (максимальную) цену контракта, а также положения, позволяющие заказчику устанавливать в конкурсной документации требования к сроку и объему предоставляемых гарантий, к расходам на эксплуатацию товара, к обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание товара, об обязательности осуществления монтажа и наладки товара.
Кроме того, существенной поправкой представляется наделение правительства РФ правом устанавливать: особенности размещения конкретных заказов; дополнительные требования, в том числе квалификационные, к участникам при размещении заказов на отдельные товары, работы, услуги; порядок формирования начальных (максимальных) цен контрактов на отдельные виды товаров, работ, услуг.
Рассмотренные поправки не устраняют в полной мере пробелы действующего закона, о которых пойдет речь ниже.
В адрес пресловутого Федерального закона N 94-ФЗ в действующей редакции было немало нареканий. Так, на стадии определения государственных нужд заказчику предоставлена неоправданно высокая степень свободы, а порядок формирования государственных заказов и определение начальной (максимальной) цены контракта в принципе не относятся к предмету правового регулирования закона. Как показывает практика, это делает возможным не только приобретение за счет средств налогоплательщиков предметов роскоши "для государственных нужд", но и влечет риск реализации коррупциогенных схем на стадии размещения заказа.
На этой стадии возможен и немотивированный отказ в допуске, и немотивированный допуск к участию в торгах, и картельные сговоры участников торгов. Размытость квалификационных требований зачастую ведет к победе фирм-однодневок, заявивших минимальную цену контракта и не исполняющих обязательств по нему. В свое время Генеральной прокуратурой было выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов в рамках антикоррупционной экспертизы Закона N 94-ФЗ.
Одним из ключевых недостатков Закона N 94-ФЗ является неадаптированность к проведению так называемой сложной закупки. Иными словами, действующий закон хорош для закупки карандашей или скрепок, а вот закупки в сфере науки и культуры в рамках процедур этого закона неэффективны. При размещении заказов на строительство объектов инфраструктуры в рамках инвестиционных проектов процедура закона не позволяет заказчику и исполнителю вести диалог в процессе заключения контракта, а также не позволяет заказчику устанавливать эффективные критерии для отбора исполнителей и контролировать качество выполнения работ.
Все это затрудняет строительство сложных инфраструктурных объектов в рамках инвестиционных (ГЧП) проектов, не позволяя Закону N 94-ФЗ стать эффективным инструментом устранения инфраструктурной недостаточности. В России в условиях отсутствия легитимного определения ГЧП распространено мнение, что Закон N 94-ФЗ является основой для государственно-частного партнерства, а государственный контракт - одним из видов соглашений об этом партнерстве. Есть проблемы и в самой системе размещения заказов. Формирование заказа и исполнение контракта остается за рамками нормативного регулирования, а размещение заказа обусловлено соблюдением громоздкой формальной процедуры. Укрупненно можно выделить такие ключевые пробелы действующего закона: отсутствие порядка определения начальной (максимальной) цены контракта и завышение цены контракта; недостаточная проработанность процедуры размещения заказа, включая квалификационные требования к участникам торгов; непригодность процедуры размещения заказов для проведения "сложных закупок"; отсутствие единой системы закупок, а также мониторинга исполнения госконтрактов.