Очевидно, для улучшения экологической ситуации в России необходимо реформировать экологическое законодательство.
Существует несколько основных проблем в сфере охраны окружающей среды: отсутствуют экономические стимулы для перехода предприятий на наилучшие существующие доступные технологии (НДТ), не создана бизнес-среда в сфере переработки и утилизации отходов. Нет механизма ликвидации накопленного экологического ущерба.
При отсутствии эффективной системы государственного регулирования экологии экономический рост приводит к ухудшению качества жизни людей, состояния окружающей среды, повышению заболеваемости и смертности.
Минприроды России подготовило пакет из восьми законопроектов, охватывающих все основные направления реформирования экологического законодательства.
Основная задача законопроектов - осуществить переход России на принципы устойчивого развития, создать систему стимулов для модернизации промышленности, уменьшить воздействие на природные комплексы, снизить энергоемкость и повысить конкурентоспособность выпускаемой продукции.
Коротко остановлюсь на каждом из разработанных законопроектов.
Первое. Сохранение морской среды от нефтяных загрязнений. Возможные последствия аварии при работе на шельфе отчетливо продемонстрировала экологическая катастрофа в Мексиканском заливе. Подготовленным законопроектом предлагается в полной мере возложить финансовую ответственность за ликвидацию последствий загрязнения на недропользователя, закрепить за компанией-оператором обязанности по утверждению и реализации плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Законопроект предусматривает три возможных механизма финансового обеспечения: банковскую гарантию, договор страхования, создание недропользователем необходимого резервного фонда. Величина финансового обеспечения ориентирована на выполнение работ по наиболее худшему экологическому сценарию. Методика ее расчета устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Теперь об экологическом мониторинге. Сегодня существует 14 видов мониторинга: загрязнения окружающей среды, объектов животного мира, водных объектов, радиационной обстановки и другие. Подготовленный министерством законопроект предполагает их объединение в единую государственную систему мониторинга.
Будут установлены единые методологические, метрологические и информационные принципы системы и создан единый фонд данных об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Об экологическом контроле. Проект федерального закона о повышении эффективности государственного экологического контроля, подготовленный минприроды, учтен в виде поправок к законопроекту о совершенствовании госконтроля в целом, который был принят в первом чтении Государственной Думой в декабре 2010 года. Законопроект позволяет проводить внеплановые проверки предприятий, превышающих в результате своей деятельности установленные нормативы воздействия. По результатам этих проверок в случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей может осуществляться временный запрет деятельности предприятий.
Об экологическом аудите.
Экологический аудит вводится как добровольный инструмент, позволяющий бизнесу стать экологически прозрачным, привлекать финансовые средства зарубежных банков, проводить IPO и совершать операции на фондовых рынках, формировать имидж компании, бережно относящейся к природе. Законопроектом устанавливается система требований, регламентирующих деятельность компаний, занимающихся экологическим аудитом, - таким образом, создается новый институт в природоохранной деятельности.
Самым комплексным по сферам регулирования и самым сложным с точки зрения баланса воздействия на предприятия является законопроект о совершенствовании системы нормирования и экономического стимулирования в области охраны окружающей среды.
Существующая система нормирования основана на предельно допустимых концентрациях загрязняющих веществ в воздухе и воде. Ее основные недостатки в том, что она, с одной стороны, предъявляет избыточно жесткие требования (нормируются более 2000 загрязняющих веществ), с другой стороны - субъективное решение чиновника позволяет устанавливать любой лимит.
Такая конструкция законодательства приводит к тому, что практически все крупные промышленные предприятия десятилетиями превышают установленные нормативы, выплачивая незначительные суммы в качестве платы за негативное воздействие, и не имеют никаких стимулов к модернизации.
Что же мы предлагаем в качестве нового механизма нормирования? Прежде всего разделить предприятия на группы в зависимости от степени негативного воздействия.
Из миллиона предприятий, существующих в России и оказывающих то или иное воздействие, только 11,5 тысячи обеспечивают 99% выбросов и сбросов. Получается, что в отношении подавляющего большинства предприятий наша задача - не ужесточать требования, а снимать административные барьеры, мешающие их развитию.
700 тысяч предприятий с незначительным уровнем воздействия должны перейти на простое декларирование выбросов. 290 тысяч предприятий с умеренным воздействием переходят на установление нормативов по факту сбросов и выбросов.
Что же касается оставшихся 11,5 тысячи опасных экологических объектов, то по отношению к ним в законопроекте планируется переход на принципы наилучших существующих доступных технологий - НДТ.
Переход на систему НДТ предлагается в качестве базового принципа новой системы нормирования в РФ. Этот принцип взят за основу нормирования экологически опасных предприятий во всем мире.
Наилучшие доступные технологии - это технологии, которые уже внедрены на одном или нескольких предприятиях и обеспечивают минимальное воздействие на природные комплексы. Для каждой технологии определяются показатели выбросов, сбросов, потребления воды и энергии в расчете на единицу произведенной продукции. Они и принимаются за основу новой системы технологического нормирования для крупных предприятий.
Мы не собираемся изобретать что-то новое. НДТ существуют не в национальном, а в межнациональном масштабе, поэтому прежде всего мы будем переводить и адаптировать уже имеющиеся справочники технологий BREF. Это достаточно большая работа, для нее предусмотрен переходный период - 2 года. Необходимо также создать механизм их обновления раз в три года.
Теперь остановимся на анализе экономических последствий наших предложений. Прежде всего - как отразится повышение платы за негативное воздействие на экономическом состоянии предприятий.
Для предприятий, не предпринимающих мер по модернизации своего производства с целью перехода на НДТ, плата за негативное воздействие увеличится в 2,2 раза к 2014 году и еще во столько же к 2021 году.
Необходимо отметить, что объем нагрузки на предприятия при этом увеличивается с 0,4% до 0,7% от прибыли к 2021 году. Предполагается, что доходы бюджета от платы вырастут к 2015 году с 18 млрд рублей до 50 млрд рублей. При этом для предприятий, переходящих на НДТ, плата за негативное воздействие может быть полностью зачтена в счет затрат на эти мероприятия, а после внедрения НДТ ставка платы устанавливается равной нулю.
Кроме того, в процессе перехода на НДТ используются все имеющиеся инструменты экономического стимулирования, такие как возмещение затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, отнесение платы в пределах норматива к себестоимости, а за сверхнормативное воздействие - к прибыли предприятия, введение возможности применения ускоренной амортизации для оборудования, работающего на принципах НДТ.
Теперь об этапах работы. С 2012 до 2014 года мы планируем разделить предприятия на категории по степени воздействия на окружающую среду, адаптировать к российским условиям отраслевые справочники. Предприятия за этот период должны подготовить планы мероприятий по снижению воздействия. С 2014 года предлагается полностью запретить проектирование новых предприятий, не соответствующих принципам НДТ. С 2016 года планируется запрет на ввод в эксплуатацию новых объектов, чьи выбросы и сбросы не соответствуют НДТ, за исключением тех предприятий, которые проектировались до изменения законодательства.
И, наконец, с 2020 года административные ограничения будут касаться существующих предприятий. При этом если эти предприятия до 2020 года начали программу модернизации, то им будет предоставляться пятилетний переходный период для ее завершения.
Прогнозируя дальнейшее развитие экономики, можно сказать, что сохранение темпов роста еще некоторое время возможно на старых мощностях. Но в стратегической перспективе мы в любом случае при этом сценарии проиграем, поскольку модернизация постепенно позволит достичь совершенно других показателей развития с помощью внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий и повышения конкурентоспособности экономики.
Следующий законопроект - об экономическом стимулировании деятельности в области обращения с отходами. Сегодняшнее законодательство не предусматривает полномочий и ответственности органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации по размещению и утилизации отходов, уменьшению их объема, территориальному планированию в этой сфере. Эти полномочия вводятся новым законопроектом об отходах.
Кроме того, возрождается вид деятельности, связанный с переработкой вторичных отходов. Мы предусматриваем в документе возможность определять отрасли промышленности и виды продукции, по которым будет работать залоговый механизм, то есть стоимость утилизации будет закладываться в стоимость продукции. В свое время этот механизм работал в Советском Союзе.
По этому законопроекту мы продолжаем работу с экономистами и бизнес-сообществом. Задачи - разграничить ответственность на каждой стадии обращения с отходами, привлечь бизнес в эту сферу, стимулировать население к сортировке бытового мусора, обеспечить его безопасное захоронение, избавиться от практики использования необорудованных, самовольных свалок.
Теперь о накопленном экологическом ущербе.
Проекты по ликвидации экологического ущерба начинаются с этого года. В качестве первых определены работы по ликвидации скопившихся бочек с нефтепродуктами на Земле Франца-Иосифа и острове Врангеля (на эти цели выделено 1 млрд 720 млн и 60 млн рублей соответственно), по удалению опасных отходов из шламохранилища Джидинского вольфрамо-молибденового комбината на Байкале (выделено 1,5 млрд рублей). Кроме того, мы разработали законопроект о ликвидации накопленного экологического ущерба, который создает правовые условия реализации механизмов "генеральной уборки" как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Вводится возможность проведения аукционов на понижение при размещении госзаказа на выполнение работ по ликвидации ущерба, предусматриваются меры экономического стимулирования, включая передачу прав пользования на землю и продукты переработки отходов.
Последний законопроект, на котором я хотел бы остановиться, - об особо охраняемых природных территориях. Он подготовлен совместно с профильным комитетом Госдумы к рассмотрению во втором чтении.
Сегодня в России существует одна из самых крупных в мире систем особо охраняемых природных территорий. В то же время наши заповедники и национальные парки не располагают инфраструктурой, необходимой для посещения этих территорий гражданами России без ущерба для их состояния.
Кроме того, у нас существуют исторически сложившиеся ситуации, когда люди живут в пределах природоохранных зон и не имеют права выйти в лес, собрать грибы, заготовить дрова - законодательством такой возможности не предусмотрено.
Законопроект создает возможность для развития инфраструктуры особо охраняемых природных территорий, для их использования в качестве эффективного инструмента экологического просвещения.
Предлагаемый Минприроды России пакет законопроектов создает новую оболочку для правового регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации - современную, гармонизированную с европейским законодательством, основанную на мировом опыте. Предложения, предусмотренные нашими законопроектами, соответствуют требованиям и рекомендациям ОЭСР.
Мы создаем систему инструментов, вводящих долгосрочные стимулы для перехода на принципы устойчивого развития, минимального воздействия на окружающую среду, повышения эффективности использования природных ресурсов. Создаются условия для модернизации российской экономики, повышения ее конкурентоспособности, снижения объема текущих и накопленных загрязнений.
Мы уверены, что их принятие создаст лучшие условия для развития экономики, улучшит здоровье людей, сделает нашу страну чистой и еще более красивой.
ВЫБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ ПРЕДПРИЯТИЯМИ В АТМОСФЕРНЫЙ ВОЗДУХ