До конца этого месяца Президент РФ Дмитрий Медведев представит Бюджетное послание о бюджетной политике в 2012-2014 годах, сообщила в среду пресс-секретарь главы государства Наталья Тимакова. А в начале июля министерство финансов планирует вынести на обсуждение правительства основные параметры бюджета 2012-2014 годов. И что бы мы в эти дни ни обсуждали - сокращение на 20 процентов в ближайшую трехлетку госслужащих, снижение страховых взносов, цены на нефть, инфляцию, которая с начала года уже составила 4,9 процента - все это имеет прямое отношение к нашему будущему бюджету. К тому, на что мы сможем рассчитывать в ближайшие три года.
Бюджет, судя по прогнозам экспертов, будет, вернее, должен стать поворотным. От старых приоритетов придется отказаться… А что взамен? О вызовах и задачах новой бюджетной трехлетки "РГ" рассказал руководитель Экономической экспертной группы, заместитель председателя Общественного совета при Министерстве финансов РФ Евсей Гурвич.
Нефть больше не паровоз?
Нефть станет одним из вызовов бюджета новой трехлетки, предупредил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин. Вернее, цены на нее, которые спустятся со своего Олимпа. И еще то обстоятельство, что добыча баррелей в России расти не будет.
И что делать? Кудрин призывает остальные отрасли нашей экономики расти быстрее - до 10-15 процентов в год. Тогда экономика будет ежегодно стабильно прибавлять по 5 процентов.
РГ: Есть возможность так хорошо раскачать ненефтегазовые отрасли? Или баррель еще "повоюет"?
Гурвич: До половины роста российской экономики в докризисный период, по оценкам экономистов, обеспечивался за счет повышения цен на нефть. Во многом на этом и базировался весь механизм роста производства. Увеличение нефтяных цен создавало быстро расширяющийся внутренний спрос на жилье, услуги, автомобили и так далее. И экономика росла за счет его удовлетворения.
Одновременно это обеспечивало приток капитала в нашу страну. За счет чего выдавалось больше кредитов, увеличивались расходы бюджета. И, соответственно, росли такие отрасли, как строительство, торговля, которые были генератором роста экономики.
Сейчас нам нужно создать другие источники роста, которые не связаны с подорожанием углеводородов. Так как мы, действительно, уже не можем рассчитывать на повторение бурного роста цен на нефть. Значит, нужно менять всю модель роста.
РГ: И на какие отрасли надо делать ставку?
Гурвич: В долгосрочной перспективе это вообще трудно предсказывать. Но если говорить о ближайшем времени, то потенциал, прежде всего, есть у машиностроительных отраслей. Там все еще не полностью используются производственные возможности, а рост ограничен только инвестиционным спросом. И если спрос на инвестиции будет расти, то рост этого сектора вполне может составить 10, а то и 15 процентов.
Поэтому главная задача для нас - улучшить инвестиционный климат и инвестиционную привлекательность российской экономики. Пока же мы, напротив, неожиданно столкнулись со значительным оттоком капитала из страны. Это означает, что бизнес переоценил перспективы развития нашей экономики в худшую сторону. И на этом фоне стали особенно ощутимы те недостатки инвестклимата, которые были и раньше. Поэтому сейчас задача улучшения деловой среды стоит еще более остро, чем восстановления благоприятных макроэкономических условий.
РГ: И что для всего этого надо предусмотреть в бюджете? Может, снизить его социальную составляющую и упор сделать на экономический рост?
Гурвич: Конечно, для создания новой модели развития полезно активно инвестировать в инфраструктуру. Но здесь есть два ограничения.
Во-первых, у нас во время кризиса произошло существенное смещение бюджетных расходов в сторону социальных. Они резко увеличились, в первую очередь, в ходе пенсионной реформы. Но отказ от социальных обязательств после того, как они приняты, практически невозможен. Тем самым, мы сами себя загнали в ловушку: выделение дополнительных средств на развитие экономики ограничено социальными обязательствами. Второй фактор - низкая эффективность наших инвестиционных (как и большинства других) расходов. Именно поэтому влияние расходов на национальную экономику на рост ВВП не так велик, как мог бы быть.
Думаю, в настоящее время более высокий приоритет должны иметь расходы на развитие человеческого капитала (на образование, медицину, создание рабочих мест и прочее). Они имеют двойную направленность, работая одновременно на развитие экономики и решение социальных проблем.
РГ: Кудрин говорит, что власти должны учитывать более умеренные цены на нефть при формировании нового трехлетнего бюджета - от 90-100 долларов за баррель. Вы с таким прогнозом согласны?
Гурвич: Думаю, эта цена наиболее вероятна. Но считаю, что бюджетное планирование должно исходить не из наиболее вероятных, а из относительно осторожных прогнозов. И в качестве такого осторожного прогноза я бы взял еще более низкий уровень - 75 долларов за баррель. Кстати, в большинстве нефтедобывающих странах проводится именно консервативная политика бюджетного планирования. И там используются даже более низкие прогнозы - от 50 до 70 долларов за баррель.
ВВП не догоняет
Несмотря на рост валового внутреннего продукта (ВВП) в номинальном выражении, в реальном - с поправкой на инфляцию, рассчитанный на душу населения в стране - он существенно снизился. А доходы бюджета на душу населения, переживает Кудрин, пока не стали такими, как до кризиса. "Это означает, что ресурсов у нас может быть меньше", - предупреждает министр. Таким образом, по его словам, при подготовке проекта федерального бюджета правительство не имеет возможности увеличивать объем расходов в реальном выражении по сравнению с докризисным уровнем.
РГ: Все действительно так плохо?
Гурвич: Процитированные данные можно дополнить показателями, выраженными в процентах ВВП. Для бюджетной системы в целом до кризиса доходы составляли 39-40 процентов ВВП. В прошлом году они упали до 34 процентов. И, по нашим оценкам, дальше будут, скорее, снижаться, чем расти. То есть к тому уровню, который был перед кризисом, мы уже не вернемся.
В нефти налоговая нагрузка в 2-2,5 раза выше, чем в остальной экономике. Поэтому сокращение размеров ненефтегазового сектора по отношению к остальной экономике, которое мы прогнозируем, автоматически ведет к снижению доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Доходы расширенного бюджета к 2020 году будут составлять не более 32-33 процентов ВВП.
Доходы федерального бюджета до кризиса доходили до 23-24 процентов ВВП. А в 2010 году при сопоставимом определении они составили примерно 20 процентов ВВП. И в будущем тоже будут сокращаться.
РГ: И как сбить эту тенденцию?
Гурвич: Есть два подхода. Мы можем пытаться компенсировать снижение ненефтегазовых доходов повышением других налогов или улучшением их собираемости. Но этот путь достаточно непростой для бизнеса. Второй подход - повышение эффективности расходов, снижение неэффективных трат. То есть приспосабливать расходы к снижающимся доходам. Я думаю, что это наиболее перспективный для нас путь.
РГ: Какая корректировка ждет бюджет следующего года при отставании ВВП в реальном выражении? Снижение расходов? По каким статьям их надо провести?
Гурвич: Между прочим, у нас не только существенно снизятся доходы, но и ожидается увеличение некоторых расходов. В частности, на оборону, поскольку уже объявлено, что начинается реализации госпрограмы вооружений. И в этих условиях нам необходимо достаточно энергично сокращать расходы по другим направлениям.
Я думаю, у нас сейчас есть возможности сократить расходы по общегосударственным статьям - то есть, в первую очередь, на государственный аппарат. Кроме того, мы можем сократить те расходы на национальную экономику, которые были существенно повышены в кризис. И поскольку он в основном завершился, необходимо опять вернуться к докризисной структуре расходов на национальную экономику, убрав чрезвычайные расходы кризисного периода. Сегодня они неэффективны.
РГ: А какие расходы, считаете, надо обязательно повышать?
Гурвич: Если сравнивать нашу структуру с другими странами, то мы увидим, что Россия отстает по затратам на развитие человеческого капитала. И хотя эти расходы на будущее, они очень важны. Но при этом международный опыт показывает, что бессмысленно просто механически их увеличивать. Необходимо одновременно и увеличивать расходы, и проводить реформы в этих отраслях. Надо менять систему финансирования, создавать стимулы для улучшения работы каждого доктора или учителя.
РГ: Какие расходы бюджета вы еще считаете неэффективными?
Гурвич: Во-первых, есть то, что просто расхищается. Например, председатель Счетной палаты заявлял, что до триллиона рублей теряется из-за мошенничества при госзакупках. Недавно главный военный прокурор сказал, что расхищается порядка 20 процентов оборонных расходов. Это достаточно большие масштабы.
Второе направление - использование неэффективных технологий. Это касается государственных инвестиций в инфраструктуру. Недавно Всемирный банк сравнил расходы на содержание дорог в России и в Финляндии, которая имеет сопоставимые с нами климатические условия. И вывод такой: на поддержание километра дорог у нас уходит в 10 раз больше средств, чем в Финляндии. За этим стоит в том числе использование неэффективных технологий при строительстве дорог, из-за чего потом приходится много тратить на содержание трасс.
Есть расходы, которые с точки зрения перспективы можно оценить не только как неэффективные, но даже как вредные. Это, в первую очередь, всевозможные субсидии. Например, их в большом количестве предоставляют АвтоВАЗу, чтобы поддержать производство. Но, с другой стороны, эти деньги консервируют технологическую отсталость в нашем автомобилестроении, поскольку позволяют ему выживать, не проводя модернизацию.
Аналогичная ситуация с нефтепереработкой. Здесь мы должны говорить не только о расходах бюджета, но и об использовании средств, которые потенциально могли бы пополнить казну. Наша фискальная система фактически предусматривает льготное налогообложение поставок нефти и газа на внутренний рынок, поскольку с них не берутся экспортные пошлины. Это означает, что ресурсы, которые потенциально мог бы получить бюджет, направляются на субсидирование потребителей и производителей, в частности, нефтепереработки. Такое использование потенциально государственных средств с экономической точки зрения не оправдано при субсидировании производителей и спорно при субсидировании потребителей.
Цены во главе угла
В качестве главной задачи при планировании бюджета Кудрин назвал снижение инфляции. "От этого зависят среднесрочные и долгосрочные темпы роста экономики", - пояснил он.
РГ: Удержать инфляцию в рамках, первоначально запланированных на этот год, не удается. Какие возможности были упущены, в чем недоработали. И какие уроки можно извлечь на будущее.
Гурвич: Здесь сочетается сразу много факторов. Скачок цен был вызван прежде всего засухой и неурожаем прошлого года. Ускорившуюся тогда инфляцию трудно затормозить отчасти из-за монополизированного характера нашей экономки.
С другой стороны, продолжается существенное повышение тарифов естественных монополий. И во многом из-за того, что не проведены реформы и демонополизация в таких отраслях как газовая. Эффективность ее работы остается низкой, и мы расплачиваемся за отказ от реформ тем, что приходится повышать внутренние цены на газ. А это усиливает инфляцию и ослабляет конкурентоспособность российских производителей.
Что касается монетарной политики, то, я бы не сказал, что она была ошибочной. Скорее всего, мы делаем излишне оптимистические прогнозы инфляции и ставим очень амбициозные задачи по ее быстрому снижению, не имея часто для этого объективных оснований. В результате, нам не удается достичь этих целей, и подрывается доверие к способности властей контролировать инфляцию. Поэтому правильнее было бы стремиться к тому, чтобы инфляция снижалась, пусть не так быстро, как нам хотелось бы, но зато неуклонно и предсказуемо. Предположим, мы поставили бы задачу каждый год снижать инфляцию на 1 процентный пункт и добивались бы этого.
Все по программе
Главной новацией федерального бюджета на 2012-2014 годы станет его формирование в разрезе 42 долгосрочных государственных программ. При этом актуальной проблемой становится безусловное и качественное выполнение программ.
РГ: Есть механизмы контроля за этим?
Гурвич: Сама концепция перехода на программный бюджет как раз основана на стремлении создать новые механизмы контроля, так как каждая программа должна иметь ориентиры, по которым можно контролировать ее выполнение. Но в жизни трудно все свести к количественным показателям. Это совершенно новый для нас механизм и, думаю, нам придется еще какое-то время разрабатывать механизмы контроля. Это важнейшая задача всего государственного управления на ближайшие годы.
РГ: Не следует ли предусмотреть конкретные наказания для руководителей тех ведомств, которые провалят программы?
Гурвич: Какая-то личная ответственность руководителя за выполнения программ, думаю, нужна. Но она не должна быть механической. Дело в том, что иногда программа может оказаться невыполненной в силу каких-то внешних обстоятельств. Например, мы не ожидали, что будет мировой кризис, который отразится на всех показателях российской экономики.
Госказна с прицелом
РГ: Какой ориентир должен стать главным для нового трехлетнего бюджета, что является конечной целью? Снижение дефицита, экономический рост, доходы населения или что - еще?
Гурвич: Думаю, низкий дефицит - это не цель, а скорее ограничение на общую величину расходов. Конечная цель должна заключаться в эффективном использовании бюджетных средств для обеспечения базовых услуг государства (безопасность, образование и так далее) и решения социальных задач при условии макроэкономической сбалансированности. То есть требование бюджетной сбалансированности задает рамки, в пределах которых мы можем использовать и распределять средства казны. Важно за текущими вопросами не упускать решение наших долгосрочных задач. На это должны работать опять же инвестиции в инфраструктуру и в развитие человеческого капитала.
РГ: Чем этот бюджет будет принципиально отличаться от предыдущих?
Гурвич: Своим приоритетом. До кризиса у нас приоритетом было последовательное, довольно выраженное увеличение расходов на развитие национальной экономики. Потом ориентация сменилась, и приоритетными стали социальные расходы. Я надеюсь, что бюджет 2012 года обозначит начало перехода к новому этапу - повышению эффективности бюджетных расходов. Потому что, решив эту задачу, мы получим возможности и для поддержки экономического роста, и для развития человеческого капитала. Так что повышение эффективности расходов - это главное фундаментальное требование к новой бюджетной политике.
РГ: Какие вызовы новой бюджетной трехлетки вы бы поставили на первый план?
Гурвич: Основной вызов состоит в том, что нам предстоит решить задачу, исходные условия которой выглядят несовместимыми между собой. С одной стороны, бюджетные доходы, по прогнозу, сокращаются.
По нашим оценкам, в 2014 году бюджетные доходы будут на 2 процента ниже, чем в 2011 году, и это еще без учета снижения ставок страховых взносов. С другой стороны, увеличиваются расходы на оборону за счет государственной программы вооружений. Наконец, нам при этом необходимо если не полностью восстановить, то, по крайней мере, повысить макроэкономическую сбалансированность.
И основной вызов состоит в том, что при разработке бюджета нужно найти способ разрешить эти противоречия. Предстоит проложить траекторию движения к будущему здоровому сбалансированному бюджету с оптимальной структурой распределения ресурсов. То есть мы должны в этих трудных условиях иметь в голове какую-то долгосрочную цель, к которой следует двигаться.
РГ: И какой может быть эта цель?
Гурвич: Конечная цель - создание современного эффективного государства, с прозрачными для каждого гражданина финансами, где каждый рубль будет работать на нас с полной отдачей.