Бюджетная политика страны в следующие три года должна быть направлена на формирование модели экономического роста, основанного на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре. Необходимые для этого меры вошли в Бюджетное послание главы государства на 2012-2014 годы.
Вчера президент Дмитрий Медведев подписал и направил в правительство свое Бюджетное послание на 2012-2014 годы. Но по сложившейся в последние несколько лет традиции лично озвучил основные тезисы документа членам кабинета министров и руководству обеих палат парламента.
В предыдущие годы, отметил глава государства, бюджетная система справилась с задачей поддержания восстановления экономики после мирового финансового кризиса. В прошлом году ВВП вырос на 4 процента, столько же правительство ждет и в этом. Удалось существенно сократить дефицит бюджета и выполнить все социальные обязательства. Теперь же пора переключать бюджетную политику на новые задачи послекризисного роста, который структурно должен отличаться от тех моделей, что были в экономике до этого.
- В ближайшие годы в России должна быть сформирована принципиально новая модель экономического роста, - заявил Дмитрий Медведев. - Она должна быть основана на росте частной инициативы, на массовых инновациях, на эффективной системе публичных услуг, на качественной финансовой и производственной инфраструктуре.
Все это основы модернизационной политики главы государства, планомерно реализуемой им в последние несколько лет. И в этом смысле очередное Бюджетное послание больших откровений не несет.
"Все, что здесь сказано, все в работе, - подчеркнул помощник президента Аркадий Дворкович. - Здесь нет абсолютно новых идей". Строго говоря, бюджетная политика, которая и годом раньше переводилась на модернизационные рельсы, получила уточнения, соответствующие этому видению экономического развития страны на ближайшую перспективу.
Это касается текущих вопросов. А вот в плане стратегического планирования - не позднее следующего года должны увидеть свет ряд новых долгосрочных документов. "Первое. Следует интегрировать бюджетное планирование в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны", - заявил Медведев членам кабинета министров. Так, не позднее 2012 года правительство должно утвердить долгосрочный экономический прогноз, стратегию долгосрочного развития России и увязанную с ней бюджетную стратегию.
Первый документ, о котором Дмитрий Медведев коротко упомянул, выступая на Петербургском международном экономическом форуме, должен содержать расчеты вплоть до 2030 года, отметил Аркадий Дворкович. Два других пока не объявлены в качестве базовых, но должны быть приняты в те же сроки и рассчитаны не менее чем на 10 лет. То есть на 2013-2023 годы.
- Надо начать полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы, - также заметил Медведев.
В этом году, например, дефицит российского бюджета ожидается ниже 1,5 процента. Все благодаря неожиданно высоким ценам на ресурсы. "В трехлетнем бюджете речь, скорее всего, пойдет о стабилизации, а не о снижении дефицита", - отметил Дворкович. Ниже 1,5 процента дефицит вряд ли упадет, но и выше трех не ожидается.
Третий тезис касается уже известного снижения ставок страховых взносов с 2012 года. Как известно, общий уровень будет сокращен с 34 до 30 процентов, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, занимающихся социальным обслуживанием граждан и благотворительностью, - до 20 процентов. При этом выпадающие доходы из внебюджетных фондов, заявил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин, составят 400 миллиардов рублей.
"У нас есть источники для компенсации", - заверил президент. В первую очередь, за счет изменений внутри самой шкалы сбора страховых взносов, что, по оценкам Кудрина, может погасить 160 миллиардов рублей. Кроме того, возможно использование нефтегазовых доходов. Однако самая значительная ставка, по-видимому, делается на расширенную приватизацию активов, находящихся в госсобственности. Во всяком случае, Аркадий Дворкович заявил, что приватизация может компенсировать около половины выпадающих доходов. Правда, он тут же оговорился, что конкретные источники не будут закреплены за потребностями внебюджетных фондов. "Мы в целом найдем компенсации в бюджете", - сообщил он.
О тонкостях приватизации и в целом о роли государства в управлении экономическими активами глава государства напомнил седьмым тезисом. "Доля государственного участия должна быть снижена ниже контрольного пакета либо вообще вплоть до отказа от такого участия", - освежил Медведев память министрам, напомнив, что исключением являются предприятия инфраструктурного сектора или непосредственно работающие на национальную безопасность. В ходе дальнейшего короткого обсуждения Послания глава минэкономразвития Эльвира Набиуллина подтвердила, что работа над новыми предложениями по увеличению приватизационных пакетов ведется и они будут представлены до 1 августа.
- Четвертое. Российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, - указал глава государства. - Она не должна быть слишком обременительной для общества и, конечно, должна способствовать развитию России как федеративного государства. Необходимо повысить стимулирующую и фискальную функцию налогов, которые взимаются с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, в алкогольной и табачной промышленности.
Кроме того, правительству напомнили тянущуюся годами историю с заменой налога на имущество специальным налогом на недвижимость. Не исключено, что в отдельных регионах на этот налог перейдут уже в следующем году, а за ними постепенно по мере готовности пойдут и остальные. При этом для граждан налог не должен стать тяжелым бременем. "Мы его структурируем так, чтобы 90 процентов людей остались в тех же финансовых условиях", - пояснил помощник президента.
Глава минфина в свою очередь полагает, что введение налога на недвижимость произойдет в 2013-2014 годах, но с учетом перехода на рыночную оценку квартир и др. он обещает снизить величину ставки налога, за счет чего и будет сохранен налоговый уровень для большинства граждан, но не для крупных владельцев собственности.
Бюджетная политика по-прежнему будет нацелена на улучшение условий жизни граждан, что сулит пятый тезис главы государства. "В течение следующего года средний размер пенсий возрастет более чем на 11 процентов, социальных пособий - на шесть процентов, - пообещал Дмитрий Медведев. - Не позднее 2012 года должна быть полностью решена проблема обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны в соответствии с теми обязательствами, которые принимались".
Кроме того, со следующего года начнется реформа денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц. Одновременно пройдет реформа пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников военных организаций. Программы поддержки общеобразовательных и медицинских учреждений должны в ближайшие два года повысить доходы учителей и медработников. Где-то на 30 процентов, отметил Аркадий Дворкович.
Здесь, правда, президент предупредил от ошибок. "Меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому наращиванию расходов", - заметил он.
"Следует повысить отдачу от использования средств налогоплательщиков за счет модернизации сети государственных учреждений и улучшения качества государственных и муниципальных услуг", - заявил Дмитрий Медведев в шестом тезисе. С 1 января 2012 года завершается переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения федеральных государственных услуг, а с 1 июля 2012 года это должно произойти на региональном и местном уровне. Для этого нужно заранее принять все акты и решения, а также обеспечить финансирование и высокое качество государственных и муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений.
Девятый пункт, как еще одно напоминание, коснулся процесса формирования Фонда прямых инвестиций, а вот в десятом глава государства с явным неудовольствием заметил, что в стране до сих пор не предусмотрена ответственность за нарушение бюджетного законодательства, хотя как задача внесение соответствующего законопроекта в Госдуму было озвучено еще в 2008 году. "В текущем году необходимо принять поправки в Бюджетный кодекс по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, в том числе в части ответственности за нарушение бюджетного законодательства", - указал Дмитрий Медведев.
Лишь в одиннадцатом тезисе зашла речь о поставленной президентом масштабной задаче по децентрализации полномочий и их распределению между уровнями власти в пользу регионов и муниципалитетов. Как известно, глава государства для проработки вопроса создал две рабочие группы. Группа вице-премьера Дмитрия Козака занимается правовой стороной дела, а группа вице-премьера Александра Хлопонина - экономической. До 15 сентября, сообщил помощник президента Аркадий Дворкович, они должна представить предварительные итоги своей работы, а до декабря - окончательные доклады с предложениями.
"При необходимости следует подготовить предложения по изменению структуры налоговой системы и бюджетного законодательства", - напомнил в связи с этим президент. В консолидированном бюджете страны эти инициативы, по оценкам Дворковича, могут привести к изменениям где-то в 5 процентах в пользу регионов и муниципалитетов. В денежном выражении оценки рознятся. Если у вице-премьера Кудрина это 500 миллиардов рублей, то у помощника президента 1 триллион.
Наконец, бюджетные процессы должны быть более открытыми для общественности. Для этого правительству посоветовали заняться концепцией интегрированной информационной системы управления общественными финансам. Или, говоря иначе, электронным бюджетом. "Этим все сейчас занимаются, и мы должны", - уверен Дмитрий Медведев.
Между тем
В июле глава государства проведет совещание по вопросам переноса госучреждений за пределы Москвы, сообщил вчера помощник президента Аркадий Дворкович. Он отметил, что существуют разные предложения, а в ближайшее время президент должен раздать поручения по итогам международного форума в Петербурге, где будут обозначены сроки внесения предложений и по этому вопросу.
Евгений Ясин, научный руководитель национального исследовательского университета Высшая школа экономики:
И рассматриваем доходы, получаемые от нефти, как нормальные, которые могут тратиться так же, как все остальные. На самом деле это как раз и есть зависимость от волатильности (изменчивости) источников, связанных с нефтью, отчасти газом, вообще с мировыми ценами. Именно поэтому нам нужен резерв.
Должна быть поставлена некая граница либо навсегда, либо приниматься вместе с бюджетом. Это цена отсечения: столько-то с нефтяных доходов мы можем тратить, а все остальное - отчислять в Резервный фонд и Фонд народного благосостояния. И мы должны рассматривать это как ограничение, с которым необходимо считаться. Ведь с этим связаны проблемы и инфляции, и делового климата, и самого бюджета. Это залог здоровья нашей экономики.
Поэтому лучше исходить из того, что мы планируем расходы в меньшем объеме, имея в виду, если будет большой резерв, будет много денег, какую-то долю мы можем выделить на дополнительные расходы.
А главное, мы должны учесть, что российская экономика сможет нормально развиваться только в том случае, если будет низкая инфляция. Не выше 2-3 процентов в год. В противном случае, постоянно будем иметь проблемы, потому что человек у нас не может купить квартиру, копить на старость, поскольку деньги обесцениваются.
Мы должны создать нормальный деловой климат. А высокая инфляция - это, в сущности, характеристика ненормального делового климата. Раз у вас тратится больше денег, чем их можно потратить на эффективные вложения.
Понятно, что в один год добиться такой низкой инфляции невозможно. Но надо поставить цель и добиваться ее. Думаю, эта программа должна быть рассчитана на 2-3 года. Но если вы будете исходить из того, что в российской экономике всегда инфляция составляет 10-12 процентов, то мы никуда не двинемся, никакой модернизации не будет. Это закономерность экономической жизни. О чем нельзя забывать и при формировании новой модели экономического роста.
Сейчас условия для бизнеса не столь хороши, чтобы люди стремились вкладывать частные инвестиции в России. И норовят вывозить их за рубеж. В значительной степени, это связано с противоречиями между бизнесом и бюрократией, особенно силовой бюрократией. Поэтому если вы хотите, чтобы у вас были в будущем более высокие темпы экономического роста, чтобы мы развивались, добивались новых высот, тогда надо создавать благоприятный, привлекательный деловой климат, который не выталкивает инвестиции за рубеж, а притягивает их сюда, в Россию. Для этого, кроме либерализации рынков, изменений в политической системе страны, в правосудии, нужна низкая инфляция. Чтобы все процентные ставки и по депозитам, и по кредитам были положительны в реальном исчислении.
Так что же мы должны сегодня выбрать: низкую инфляцию или высокие темпы экономического роста? Я уверен, в нынешних условиях и того, и другого вместе никогда не будет. Хотите иметь приличные темпы экономического роста? Значит, у вас в определенный момент должна быть достаточно жесткая финансовая политика, которая обеспечит сокращение инфляции. А, самое главное, затем снизит инфляционные ожидания. И только когда у вас будет привычка к тому, что в российской экономике низкая инфляция, вот тогда, пожалуйста, у вас есть возможность для того, чтобы говорить о привлечении займов из-за рубежа на какие-то мегапроекты. Вы даже можете печатать деньги как угодно. Это не приведет к негативным последствиям, потому что создана система здоровых финансов и здоровой кредитно-денежной сферы. Это для нас обязательная задача! Поэтому вопрос о том: а давайте мы оставим бюджет с дефицитом в 2 процента, 3 процента, еще сколько-то, и пускай инфляция тоже будет 7-8 процентов, поскольку мы больше сократить не можем, - совершенно неприемлем. Неправда, можем!
Много внимания уделено в Бюджетном послании и децентрализации власти в пользу регионов и муниципалитетов. С моей точки зрения, ключевой вопрос здесь заключается в том, что мы должны перейти к конкурентной модели бюджетного федерализма. Это означает, что регионы, а также муниципальные образования должны иметь определенные налоги, устанавливать сами сборы на конкретные цели и прочее. Тогда они не будут по любому вопросу обращаться в центр за тем, чтобы им дали деньги. Они начнут думать, как их зарабатывать, через какие налоги, как поощрять бизнес, который будет платить эти налоги. Это не означает, что вообще не будет трансфертов, но просто к их назначению центр и регионы станут относиться совершенно иначе, более ответственно. И мы создадим совершенно иную атмосферу в регионах для инициативы.
Этот вопрос с начала реформ никогда не рассматривался для конкретного решения. Считалось, что в России нет опыта на местах для того, чтобы таким образом работать с финансами. Но, в конце концов, уже прошло 20 лет. Пора делать шаги вперед.
Анатолий Аксаков, президент Ассоциации региональных банков, член Комитета Госдумы по финансовому рынку:
В моем понимании, в идеале все данные должны публиковаться в режиме реального времени. Но надо сделать еще и так, чтобы сложные бюджетные проводки были понятны людям.
Тогда они смогут проанализировать, как расходуются бюджетные деньги, на что идут их налоги. Это шаг к тому, чтобы институты гражданского общества принимали участие в формировании, обсуждении, принятии бюджета и затем контролировали его исполнение. Сейчас данные об исполнении бюджета регулярно публикуются минфином, сведения о доходах - Федеральной налоговой службой. Информацию можно найти и на сайте Федерального казначейства, на сайтах разных ведомств. Но картина получается неполной, разрозненной, а разобраться в обилии цифр, разных кодов бюджетной классификации может только узкий специалист.
В новом подходе, на мой взгляд, есть несколько составляющих. Во-первых, будет сразу видна дисциплинированность всех чиновников. Станет понятно, перечислены ли деньги в конкретный регион, на реализацию той или иной программы, или нет. Сейчас часто бывает так, что бюджет не исполняется не из-за нехватки денег, а потому что не прошли торги, не выбраны подрядчики для выполнения работ. Бывает и так, что генподрядчик получил средства, а исполнителям, субподрядчикам деньги их вовремя не перечислил. Раскрытие информации поможет ликвидировать такие тромбы в финансовой системе. А у чиновников будет меньше шансов выделять деньги, исходя из субъективных факторов. В Послании еще и идет речь о создании федеральной контрактной системы, которая должна навести порядок в системе госзаказа. Она тоже подразумевает создание специального портала, где будут отражаться не только результаты торгов, но и весь ход реализации контракта. На мой взгляд, эти системы должны быть связаны. Электронный бюджет имеет отношение и к планам внедрения универсальной электронной карты. Она ведь привязана к выплатам из Фонда обязательного медицинского страхования, пенсионного страхования. Сейчас, например, человек вынужден обращаться в то медучреждение, к которому он прикреплен. При новой системе он сможет обращаться туда, где более качественно оказывают услугу, а деньги за нее просто спишутся с карточки. Связана идея и с созданием электронного правительства. Эта задача в значительной степени уже реализована, но пока полностью выстраивание этой системы не завершено.
Кстати, в некоторых регионах уже действуют программы по прозрачным финансам. И они дают свои плоды. Например, был случай, когда объявили конкурс на строительство дороги в райцентре. Но общественность подняла шум, потому что при дефицитном бюджете эта стройка была неоправданной. Конкурс отменили.
Самая большая проблема при реализации идеи с электронным бюджетом может быть связана с бюрократическими проволочками. С точки зрения технологий она выполнима. Существуют специальные программы, которые позволяют управлять бюджетными потоками в режиме реального времени. Надо будет, конечно, еще наладить четкое межведомственное взаимодействие. Это тоже непросто. Но в конечном итоге вопрос упирается не в технологии и не отсутствие денег, а в чиновников. Потому что такая открытость и прозрачность в определенном смысле лишает их власти, делает подконтрольными перед обществом.
Юрий Васильев, председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам:
Макроэкономическая динамика сейчас весьма благоприятная. Однако мы понимаем, что дефицит федерального бюджета все-таки сохранится на ближайшее время, и от жесткой бюджетной политики, от сдерживания роста расходов нам отказываться нельзя. Поэтому необходимо более четко расставить приоритеты, сосредоточиться на ключевых проектах социального, экономического, научно-технического развития России, обеспечить неукоснительное выполнение государственных программ.
Отмечу, что впервые за последние три года федеральный бюджет 2011 года исполняется с профицитом в размере 356 миллиардов рублей. Для сравнения: в прошлом году дефицит бюджета в этот период составлял 463 миллиарда рублей.
Работа над проектом федерального бюджета на 2012-2014 годы уже началась. Сроки рассмотрения закона не изменяются. Правительство внесет бюджет в Госдуму не позднее 1 октября. Мы планируем принять его 23 ноября текущего года. А в ближайшее время будут определены ключевые характеристики федерального бюджета, включая объемы доходов и расходов, ограничения по бюджетному дефициту. По традиции в рамках нулевого чтения депутаты Госдумы будут активно участвовать в подготовке проекта основного финансового документа страны.
Бюджетная политика в ближайшей перспективе будет направлена на кардинальное улучшение инвестиционного и предпринимательского климата для создания высоко-производительных рабочих мест во всех регионах страны, качественный прогресс в борьбе с коррупцией, создание современной полиции и других правоохранительных структур, повышение эффективности судебной системы. Речь идет также о модернизации госуправления, внедрение в него современных проектных подходов и о децентрализации полномочий федерального центра.
Федеративный характер нашего государства должен быть мотором развития огромной и многообразной страны и работать на ее конкурентное преимущество. В ближайшее время будет создана специальная рабочая группа, которая подготовит предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу регионов и муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений. Такие задачи потребуют кардинального пересмотра межбюджетных отношений и внесения поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Новацией федерального бюджета на 2012-2014 годы станет и переход к его формированию в разрезе долгосрочных государственных программ. Речь идет не о простой бюджетной реформе. Должен измениться принцип работы государственных ведомств, повысится их ответственность. По этим программам будет расписано 97 процентов всех расходов бюджета. Их будет более 40. Учитывая масштаб подготовительной работы, переход в полном объеме на долгосрочные государственные программы и новые принципы построения бюджета будет осуществлен с 2013 года. Будущие долгосрочные программы должны стать основой для партнерства бизнеса и государства, совместных усилий по созданию новых рынков и продуктов, а также развития необходимой инфраструктуры для реализации утвержденных проектов.
Подготовили Елена Кукол, Татьяна Панина, Илья Акимов