Михаил Евраев, начальник управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа
5 июля 2011 года в "Российской бизнес-газете" было опубликовано интервью с заместителем министра экономического развития России Алексеем Лихачевым "Потенциал 94-ФЗ исчерпан", в котором предлагалось закон о госзакупках отменить, а взамен принять закон о Федеральной контрактной системе. Федеральная антимонопольная служба придерживается иной точки зрения: закон 94-ФЗ нужно сохранить и развивать.
- Мы убеждены, что закон 94-ФЗ стал прорывным для нашей страны и принес много положительного в экономику. Благодаря закону сведения о закупках начали размещаться в электронной форме и появился общероссийский портал. С 1 января 2011 года вся информация о госзаказе размещается в режиме одного окна и нет необходимости просматривать многочисленные региональные сайты.
Второе: у нас появились электронные аукционы на ограниченном количестве площадок. Это означает, что все предприниматели страны встречаются всего на пяти площадках. А следовательно, мы получаем высокую ликвидность торгов и минимизацию рисков для электронного мошенничества. Электронные аукционы доказали свою эффективность как лекарство от сговора и инструмент достижения конкурентной среды при заранее заданном качестве. Сейчас на площадках аккредитованы и работают уже более 100 тысяч предпринимателей, и их количество каждый день увеличивается. Через год мы ожидаем увидеть 200-250 тысяч компаний, принимающих участие в электронных аукционах. Фактически в сфере госзаказа создано единое экономическое пространство.
Кроме того, это огромный технологический прорыв, поскольку работа с Интернетом и использование ЭЦП (электронной цифровой подписи) пришли практически в каждый поселок. Если два года назад словосочетание "электронная цифровая подпись" вызывало у людей непонимание, то сегодня это уже стало для всех обычным делом. В том числе поэтому мы даже один из наших слайдов концепции по дальнейшему совершенствованию системы госзаказа назвали "94-ФЗ - как проект по модернизации экономики страны". Несколько громко, конечно, но по существу ведь так оно и есть.
Благодаря 94-ФЗ появилась процедура обжалования, и предприниматели могут защитить свои права всего за пять рабочих дней, чего даже близко нет ни в одной другой сфере экономики нашей страны. Так, в прошлом году к нам поступило 28 тысяч жалоб, из них около 50% было признано обоснованными, а это означает, что права предпринимателей были восстановлены и компании смогли принять участие в госзаказе.
Также в 94-ФЗ был установлен запрет на выставление произвольных требований к участникам, а также введен принцип твердой цены контракта, благодаря которому у нас перестала необузданно расти стоимость контрактов. Мы с вами прекрасно понимаем, что если у заказчика и поставщика будет возможность соглашением сторон поменять, как это предлагают некоторые наши коллеги, условия контракта, то это всегда будет происходить, причем в сторону увеличения его стоимости. Причем обосновать можно любые изменения. Так, в сфере строительства изменение стоимости объекта - вопрос исключительно профессионализма сметчиков. Один и тот же объект можно построить за сумму в два раза больше и в два раза меньше.
И это далеко не полный перечень законодательных новелл, введенных законом. Конечно, были и ошибки - например, страхование ответственности как форма обеспечения обязательств по контракту приводила к некачественному их исполнению и поэтому была исключена из закона.
Но в целом за прошедшие 6 лет с момента принятия 94-ФЗ мы просто уже привыкли к нормам, которые обеспечивают нормальную конкурентную среду, и нам кажется дикостью, что может быть по-другому. Однако риски реставрации прошлого в сфере госзаказа еще остаются, и мы должны ценить и защищать достижения последних лет.
- Но остаются и проблемы?
- Безусловно, и их не мало. В соответствии с поручениями президента и правительства мы в марте 2011 года разработали концепцию реформирования системы госзаказа, начав именно с инвентаризации имеющихся проблем и наметив пути их решения.
В настоящее время мы заканчиваем подготовку разработанного на основе данной концепции законопроекта о совершенствовании системы госзаказа, в т.ч. предполагающего внесение изменений в Бюджетный кодекс, 94-ФЗ и Гражданский кодекс. По сути, это "три кита" федеральной контрактной системы нашей страны.
- Вы имеете в виду закон о ФКС?
В том-то и дело, что нет. Это сейчас весьма распространенная путаница, возникшая в связи с тем, что у нас с вами есть план о создании ФКС, одобренный в правительстве, а есть подготовленная минэкономразвития концепция закона о ФКС. Названия совпадают, а суть совершенно разная.
Одобренный премьер-министром план о создании ФКС в рамках утвержденной концепции повышения эффективности бюджетных расходов на протяжении года разрабатывался и был согласован тремя ведомствами: минфином, минэкономразвития и ФАС. Это комплексный системный документ по созданию ФКС, реализация которого предусматривается в течение 2011-2012 гг. Ключевые его направления - внесение законодательных изменений и принятие актов правительства, направленных на устранение существующих разрывов между БК, 94-ФЗ и ГК как составными частями имеющейся федеральной контрактной системы, значительно повысив, таким образом, ее качество. В результате реализация данного плана приведет к получению единого замкнутого цикла госзакупок, начиная от процесса планирования, заканчивая исполнением контракта и соотнесением полученных результатов к планируемым. И поэтому мы разрабатываемый нами законопроект тесно увязываем с реализацией плана по созданию ФКС, одобренного в правительстве.
- Если все это предусматривается планом о ФКС, о чем тогда концепция закона о ФКС минэкономразвития?
- Наши коллеги говорят о том, что процедуры 94-ФЗ не всегда приводят к желаемому результату, с чем, кстати, мы полностью согласны. Вместе с тем вывод из этого делается не о том, что надо к имеющимся процедурам добавить, например, планирование и оценку конечного результата, а о том, что процедуры надо во многом отменить, а в ряде случаев торги заменить конкурентными переговорами, - заказчик, мол, сам разберется, что и как ему делать (например, по его желанию, проводить электронный аукцион или нет), а мы должны смотреть на конечный результат, и если он плохой, то контролирующие или правоохранительные органы разберутся и заказчика накажут.
Только при этом нам надо понимать, что субъективизм в принятии решений у заказчика в отношении предпринимателей будет означать субъективизм в принятии решений и проведении оценки конечного результата и у контролирующих и правоохранительных органов исходя уже из их представлений "о добре и зле". По нашему мнению, это приведет не только к резкому росту коррупции и фактическому сокращению конкурентной среды, но и к произволу в отношении заказчиков и предпринимателей уже со стороны контролирующих и правоохранительных органов, чего также допускать нельзя.
Это с точки зрения экономической. А с точки зрения юридической нам предлагается отменить 94-ФЗ и заменить его другим "комплексным" законом. При этом непонятно, как один закон может заменить БК, 94-ФЗ и ГК. Потому что не бывает одного закона обо всем на свете. Но даже если представить себе, что с правовой точки зрения это возможно, то что это будет означать на практике?
Это будет означать отмену более 30 правительственных актов, принятых на основе 94-ФЗ, которые определяют в настоящее время всю инфраструктуру госзаказа. То есть автоматически будут признаны утратившими силу такие ключевые акты, как порядок оценки и составления заявок на конкурсе, порядок включения компаний в реестр недобросовестных поставщиков, порядок согласования единственного поставщика, нормативно-правовая основа для функционирования общероссийского портала и т.д. По сути, это приведет к развалу всей системы государственного и муниципального заказа в стране.
Согласитесь, странно после пяти лет кропотливой работы над созданием инфраструктуры госзаказа в стране начинать все делать заново.
Сейчас представители экономических ведомств других стран, известные экономисты приезжают и изучают наш российский опыт для внедрения у себя, а нам в концепции закона о ФКС предлагается отказаться от наших достижений и пойти копировать морально устаревшую зарубежную практику. Мы с таким подходом всегда в хвосте у других стран будем плестись.
Поэтому мы считаем, что принятие такого "закона о ФКС" неприемлемо. При этом еще раз отмечу, что ФКС надо выстраивать на основе одобренного премьер-министром плана о ФКС.
- А что вы можете сказать про критику 94-ФЗ?
- Есть критика объективная, а есть много мифов. Закон наступил на большое количество финансовых интересов как некоторых заказчиков, так и ряда крупных компаний, которые раньше снимали трубку телефона и договаривались друг с другом о госзаказе, а теперь им на электронный аукцион приходится ходить и конкурировать с другими компаниями. Конечно, энтузиазма у них это не вызывает.
- Чтобы нашим читателям было понятнее, приведите, пожалуйста, примеры таких мифов.
- Например, что на аукционы по строительству приходят компании-однодневки, хотя очевидно, что никакая фирма-однодневка не получит банковскую гарантию на 30% от стоимости контракта. Кроме того, компания должна еще представить документ о том, что она построила за последние 5 лет крупный объект (стоимость которого не менее 20% от той стоимости, на которую она претендует) и соответствующий допуск СРО, при получении которого у компании проверяют ее квалификацию. Вряд ли после предоставления всех перечисленных документов компанию можно назвать "однодневкой". А если мы считаем, что допуск СРО не работает, то надо либо его отменять, либо совершенствовать его предоставление.
Другой миф о том, что победитель на аукционах определяется по цене, а критерий качества при оценке не учитывается. Дело в том, что качество на электронном аукционе является не критерием оценки, а обязательным критерием допуска и участник не может предложить качество ниже, чем оно установлено самим заказчиком в ПСД, - его заявка тогда не будет допущена.
А что касается снижения цены, то 94-ФЗ нацелен на результат, а не на процесс. Во-первых, начальная цена может существенно отличаться от действительной. Во-вторых, заказчик не должен принимать некачественные работы. А если компания качественно и недорого исполняет контракт (и таких примеров много), этому можно только радоваться - появляется больше возможностей для строительства инфраструктуры или закупки необходимых товаров.
Кстати, таких возможностей за пять лет работы закона у нас появилось на 1,13 трлн рублей (полученная экономия бюджетных средств). И, конечно, можно сказать, что в каких-то случаях начальная цена была просто несколько завышена, но ведь без конкурентных процедур закона конечная цена была бы равна начальной - как это было до принятия 94-ФЗ. И эти деньги в любом случае ушли бы из бюджета.
Недавно мы провели очень интересный опрос, в котором приняли участие только строительные компании (более 2 тысяч). В 59 % случаев они отметили, что электронный аукцион расширил их возможности участия в госзаказе. 51% ответили, что уровень коррупции снизился и только 7% - что увеличился. И при этом две трети компаний поддержало электронный аукцион, а не конкурс.
Это мнение бизнеса, который судит не по красивым словам, а по делам.
- А какие основные проблемы в сфере госзаказа и пути их решения вы могли бы выделить?
Первая проблема - уровень профессионализма заказчиков. У нас примерно 220 тыс. заказчиков, а должно быть не более 2-3 тыс. уполномоченных органов, через которые и должно осуществляться размещение заказов, т.к. мы не можем сосредоточить у каждого заказчика профессионалов, которые бы прекрасно разбирались в товарах, работах и услугах, да еще вдобавок и в нормах конкурентного законодательства.
Многие субъекты РФ работают через уполномоченные органы, которые помогают заказчику грамотно сформировать техническое здание и проводят электронный аукцион. И в этих субъектах проблем нет. А в других субъектах - где нет уполномоченных органов и где больницы самостоятельно формируют требования к продуктам для пациентов и определяют, что такое хороший сыр, а что такое плохой, - всегда проблемы. Да и вообще цель создания больницы была другой - не проведение торгов.
Работа в сфере госзаказа - это такая же профессиональная деятельность, как и работа хирурга. Поэтому мы предлагаем работать через такие уполномоченные органы на всех уровнях власти. Это существенно повысит качество конечного результата.
Должны быть типовые стандарты качества и типовые спецификации, чтобы заказчики не ломали голову, какие требования им предъявить к продукции.
Уполномоченные органы в субъектах сталкиваются с огромным сопротивлением со стороны профильных комитетов администраций, не желающих расставаться с контролем над финансовыми потоками. И мы считаем, что уполномоченные органы как раз те самые столпы, на которых должна выстраиваться система госзаказа. Это профессионалы, которые должны формировать результат и нести за него ответственность.
- А вопросы, связанные с совершенствованием финансовой ответственности по контракту?
- В первую очередь необходимо навести порядок с предоставлением поручительства, исключив случаи мошенничества в данной сфере.
Мы должны иметь качественную финансовую мотивацию, поскольку для предпринимателей это самый главный ориентир в их работе. Если компания знает, что при некачественной работе она понесет финансовые убытки, то она сделает все для надлежащего исполнения контракта.
Также необходимо для надлежащего исполнения контракта детализировать нормы про приемку и обязательное его сопровождение со стороны заказчика.
Помимо финансовой мотивации со стороны участника мы должны вводить финансовую мотивацию для добросовестно работающих должностных лиц заказчика.
Грамотных заказчиков, которые квалифицированно, добросовестно работают, у нас уже большое количество, и необходимо поощрять таких людей.
Требует совершенствования вся система конкурсов, потому что на конкурсах есть субъективный критерий в 20 или 45 процентов и заказчик может поставить компании с хорошей квалификацией оценку "ноль", а недавно образованной компании, "близкой" к заказчику, поставить максимальный балл. Это ненормально, и нам нужно стараться субъективный критерий частично перевести в объективную составляющую с тем, чтобы получать более конкурентную среду. Я имею в виду в первую очередь такие сферы, как размещение заказов на НИОКРы, экспертизу, проектирование, консалтинг, юридические услуги и т.д.
Кроме того, надо ввести дополнительные требования к профессионализму поставщиков. У нас с вами уже есть специальная предквалификация в сфере строительства - о том, что компания, которая претендует на строительство объекта, начальная цена которого начинается от 50 миллионов рублей и более, должна за последние пять лет сдать объект в эксплуатацию, стоимость которого не менее 20% от той стоимости, на которую он претендует. Норма работает эффективно, и было бы правильно распространить данный опыт и на другие сферы закупок.
Также необходимо ввести быструю (в течение 10 дней) процедуру расторжения контракта через институт межведомственных комиссий, которые бы не позволяли осуществлять произвол в отношении предпринимателей, но в то же время решали вопрос с быстрым расторжением при ненадлежащем исполнении контракта.
Мы должны выстраивать систему таким образом, чтобы она была сбалансирована между правами и обязанностями заказчика и поставщика.
- Вы направляли свою концепцию совершенствования системы госзаказа в регионы?
- Конечно. Мы получили поддержку более 50 субъектов РФ и только 4 отрицательных отзыва. Кроме того, мы детально обсуждали нашу концепцию с организациями малого и среднего бизнеса и получили одобрение с их стороны. При этом, когда мы рассматривали систему закупок в других странах, - к примеру, работу ФКС США, то выяснилось, что там нет единого "общеамериканского" портала по госзаказу, а жалобы предпринимателей на заказчиков рассматриваются до 100 дней с приостановлением торгов в отличие от 5-дневного срока в нашей стране. Можно себе представить лица наших заказчиков и предпринимателей, если бы мы в ФАС рассматривали жалобы в течение трех с половиной месяцев.
94-ФЗ - это как раз тот закон, который был создан с учетом нашего российского менталитета и целью которого было не только качественное исполнение контракта, но и создание конкурентной среды, и борьба с коррупцией. Конечно, за эти годы были и ошибки и еще далеко не все сделано, как надо. Но путь от коррупционной экономики к построению в сфере госзаказа конкурентной экономики пройден большой, и мы должны гордиться теми положительными результатами, которые у нас есть, и идти дальше по пути совершенствования законодательства и устранения имеющихся недостатков.