Цена дорог в России вполне могла быть на 40 процентов ниже, уверен глава Росфиннадзора Сергей Павленко.
И на олимпийские стройки можно было бы тратить меньше денег, если бы строительство шло по экономным проектам. Взятка за "правильную" экспертизу может варьироваться от 50 тысяч до 250 тысяч долларов. Под большим вопросом и эффективность социальной рекламы, научных разработок министерств. Глава ведомства на "Деловом завтраке" в "РГ" рассказал о новых направлениях работы и о проблемах, с которыми сталкивается Росфиннадзор.
Российская газета: Сергей Юрьевич, какие недавние проверки, нарушения, которые вы обнаружили, вас удивили, потрясли?
Сергей Павленко: Удивить может только что-то новое. А нового в сфере нашего внимания нет. Ну, например, в течение многих лет выделяются средства на жилье для ветеранов, но проблема не решена до сих пор. Выделяются средства для решения жилищной проблемы офицеров, но и она не решена до сих пор. И в то же время 36 тысяч квартир стоят незаселенными. Ну, в общем, все как всегда.
РГ: В ФСБ, МВД, минобороны? Где нарушителей больше всего?
Павленко: В МВД средства действительно расходуются, как бог на душу положит. В ФСБ ситуация лучше, там есть жесткая внутренняя система контроля. Пограничники - непонятно. В последнее время они переходят на новые формы охраны границы, плюс идет обустройство российско-казахстанской границы. Это, действительно, сложная для ведомства программа, поэтому, скорее всего, есть проблемы. В министерстве обороны - ситуация не очень хорошая. Но усилия, которые министр прилагает для выстраивания внутриведомственного контроля, на порядок больше, чем усилия любого другого министра.
РГ: Какой период работы министерств вы проверяете?
Павленко: Обычно прошедший финансовый год. Но иногда правоохранительные органы или органы власти просят разобраться с динамикой. Тогда проверяемый период может увеличиться. Сейчас, например, мы занимаемся "боевыми" выплатами военнослужащим второй чеченской войны. Ну, известно, бывало, что платили за выход на боевое задание, а на него не выходили. В Главной военной прокуратуре справедливо считают, что такие вещи спускать нельзя.
Сейчас опрашиваем людей, которые отслужили 10 лет назад, разбираемся с тысячами документов. Как, например, человек мог 48 часов в день воевать? Как, находясь во Владикавказе, выполнял боевые задания в Моздоке? Эта серьезная и скандальная история тянется пятый год. Как и все войны, эта война началась с денег и ими заканчивается.
РГ: Генпрокуратура часто возбуждает дела по представлениям Росфиннадзора?
Павленко: Процент возбужденных и доведенных до судов уголовных дел настолько низок, что мы не рассматриваем это направление как перспективное. В настоящий момент мы прорабатываем вопрос о сотрудничестве со Следственным комитетом, чтобы напрямую передавать им дела с признаками уголовных преступлений.
РГ: В вашем ведомстве подготовлен проект классификации основных действий, влекущих нарушения бюджетного законодательства. Для чего нужен этот документ?
Павленко: Это инструкция для наших сотрудников, которые должны действовать по единым стандартам, представляя доказательства в судах о нарушениях бюджетного законодательства. За последнее время в разы увеличилось количество судебных процессов, в которых мы участвуем. Бывает, что проигрываем, потому что еще не научились формировать доказательную базу. Поэтому и меняем регламенты, вводим целый ряд новых практик, ориентируясь на то, что высшей инстанцией для нас должен быть суд.
Ау, меценаты
РГ: Одна из задач Росфиннадзора вычислять нецелевые расходы получателей бюджетных денег. Этих нарушений становится больше или меньше?
Павленко: Объемы нецелевого использования бюджетных средств колеблются в диапазоне от 1 до 1,5 процента. Нецелевое использование, напомню, это прямые и осмысленные финансово-бюджетные нарушения, по которым может быть открыто уголовное дело. Если вы нецелевым образом истратили больше миллиона рублей, то можете получить реальный срок.
Но стабильность этого показателя не позволяет однозначно ответить, ухудшается или улучшается ситуация. С точки зрения бюджетного устройства, за три года мы фактически перебрались жить в другую страну. Во-первых, фантастически быстро идет либерализация бюджетного сектора, расширяются возможности маневрирования денежными средствами. Во-вторых, сам государственный сектор реструктуризируется, сокращается, сворачивается бюджетная сеть.
| |
| Видео: Сергей Минабутдинов |
РГ: Либерализация продолжится?
Павленко: Мы при планировании исходили из того, что следующий шаг - автономные учреждения, которые уже почти негосударственные. Но и не частные. Здравоохранение и образование практически полностью выходят из-под прямого действия законодательства, регулирующего операции в бюджетном секторе. Следовательно, и из-под нашего контроля.
РГ: Но ведь за бюджетными субсидиями Росфиннадзор тоже присматривает.
Павленко: Наличие учета и отчетности в автономных учреждениях не означает, что субсидии попадают в нашу юрисдикцию. Во всяком случае, в нормативных документах эта функция пока не прописана.
Я вообще не понимаю, что нам делать в автономных учреждениях. Допустим, пришли вам из бюджета 20 тысяч рублей на покупку системы видеонаблюдения, вы добавили еще спонсорских 20 тысяч и из своих доходов еще 20 тысяч. И в результате говорите: "Да это же наши собственные деньги, бюджет здесь ни при чем!". Во всяком случае, по аналогичной схеме выстроена часть бюджетных трансфертов в регионы.
Автономные учреждения еще не начали существовать в полноценном виде, а одна из целей, с которой их решили создавать, закачалась. Это касается развития меценатства в школах или больницах. Ведь если сохранятся нормы бюджетного учета, то меценатство, в принципе, обречено. Поправки в Закон "Об автономных учреждениях" будут обсуждаться в осеннюю сессию.
Худая крыша
РГ: Сергей Юрьевич, как по-вашему следует определять критерии эффективного и экономного использования средств, о которых сейчас так много говорят в правительстве в связи с дефицитом бюджета?
Павленко: Напомню, за экономию бюджетных средств у нас ведомства не отвечают. И внятных критериев эффективности нет. А критерии результативности... Ну да, есть в ряде случаев. Только они либо не подтверждаются, либо процедуры подтверждения ненадежные. Вот всего один пример. Сейчас в стране реализуется довольно большая программа социальной рекламы, направленная на пропаганду здорового образа жизни. На нее из бюджета распределяют большие деньги. И для публикации статей, и для проката роликов на ТВ, и на билборды.
Но ни один из проектов финансирования социальной рекламы не сопровождается проверкой результатов. Произошел ли сдвиг в сознании людей, в действиях? Например, стали они меньше курить, сократились продажи сигарет в стране? Я считаю, что при установлении правил госзакупок социальной рекламы необходимо предусматривать процедуры верификации, чтобы как-то подтверждать, что бюджетные средства потрачены не зря.
РГ: Большие средства?
Павленко: Например, один из последних проектов социальной рекламы, который реализует одно из экономических министерств - это 400 миллионов долларов только на первом транше. Как будут проверяться результаты, насколько изменится поведение гражданина - непонятно.
Есть сайт takzdorovo.ru, создававшийся минздравсоцразвития. Там есть критерий эффективности - посещаемость сайта. Хотя, как нам пишут граждане, есть такой хитрый специальный ботсервис, который накручивает посещаемость. В общем, социальная реклама - это такая вновь возникшая черная дыра.
РГ: И надо понимать, не единственная?
Павленко: Сейчас наши сотрудники проверяют эффективность использования бюджетных денег, выделяемых на научно-исследовательские работы (НИРы) министерств и ведомств. Находим массу плагиата. Конечно, надо требовать, чтобы исполнители "дутых" работ вернули полученные деньги. Но выясняется, что схемы возвратного зачисления средств в бюджет нет. Казначейство не хочет этого делать. Уже пять лет мы настаиваем, чтобы была разработана формула возврата денег. Но пока безуспешно.
РГ: Эксперты уверяют, что проверить госкорпорации, их финансовую дисциплину, практически невозможно. Вам удается это делать?
Павленко: Нет. Для госкорпораций специально и была придумана такая организационно-правовая форма, чтобы вывести их из сферы действия Бюджетного кодекса, облегчить операции на свободном рынке. Соответственно, они не входят в зону нашей ответственности. Есть единственная корпорация, которая эту позицию изменила - Фонд ЖКХ. Она инициировала поправки в закон, и теперь Росфиннадзор занимается ее расходами, вплоть до ремонтов конкретных жилых домов. Выявляем мелкое воровство в крупных размерах.
РГ: Есть у этого "мелкого воровства" средняя цифра?
Павленко: Порядка 6 процентов неправомерно израсходованных средств по прошлому году. В масштабах страны - миллиарды рублей. Граждане не понимают, что идут последние капитальные ремонты их домов за государственный счет. И потом все эти расходы лягут на их кошельки. А это большие деньги, которые не способны реально платить даже средне обеспеченные люди.
Губернаторы, с которыми мы постоянно обсуждаем важность этой проблемы, делятся на "правильных" и "неправильных". "Правильные" первым делом заботятся о людях, помня, от того, как качественно им сегодня жилье отремонтируют, зависит, простоит оно 10 лет или три года. "Неправильные" - те, которые получают из Москвы деньги на ремонт жилья, но расходуют их на латание других "дыр", то есть пускают деньги в оборот, на иные цели. Ульяновск, Дагестан - здесь это особенно практикуется. Кстати, до недавнего времени у Фонда ЖКХ тоже не было механизма возврата неиспользованных губернаторами по целевому назначению средств. Сейчас такой механизм ввели, и деньги, в том числе по результатам наших проверок, стали возвращать обратно, в бюджет фонда.
Равнение элит
РГ: Тем не менее не кажется вам, что именно излишняя централизация финансовых средств на федеральном уровне и является одной из причин "неправильной" деятельности губернаторов? Да и механизм получения денег из федерального бюджета, в частности, к концу года, таков, что вынуждает использовать их нецелевым способом?
Павленко: Что касается последнего вопроса, то, думаю, компромиссная идея трехлетнего бюджета позволит справиться с проблемой. А вот проблема бюджетного федерализма сложнее и связана с дифференциацией уровня развития регионов.
РГ: Как вы думаете, к чему в итоге приведет дискуссия по этому вопросу?
Павленко: По большому счету, она будет продолжаться до тех пор, пока не сформируется устойчивая база доходов муниципалитетов, то есть реальные имущественные налоги на собственность, на недвижимость, на транспортные средства. Ну, это явно не раньше 2016-2018 годов.
Проблема в этом случае переместится на местный уровень. Люди смогут выбирать, где им лучше живется, где социальные услуги выше.
Олимпийский размах
РГ: На финансирование олимпийских строек другие страны тратили от 2 до 4 миллиардов долларов. В России бюджет Олимпиады оценивается в 13-18 миллиардов долларов. Чем объясняется такой российский размах?
Павленко: У нас идут не просто точечные застройки. Реализуется программа развития горно-климатического курорта города Сочи. Так нам объясняют.
Если сравнить первоначальную заявочную смету, которую мы подавали в Олимпийский комитет, и ту, которая вырисовывается сейчас, они существенно различаются. Но там же вся история началась с того, что наши ученые проводили геолого-геофизические изыскания, как позже выяснилось, по принципу - "мы долго страдали в 90-е годы, теперь давайте заработаем". То есть - экономили на качестве. Ну и когда начали строить, оказалось, что в Сочи очень плохие грунты. Такая новость! И теперь требуется дополнительное финансирование.
РГ: Но ведь работа исполнителей экспертиз кем-то контролировалась!
Павленко: По нашему опыту могу сказать - никем реально не контролируется. Сегодня стоило бы ввести в законодательство норму об уголовной ответственности за некачественные экспертизы по госзаказу - хотя бы по крупным инфраструктурным объектам.
РГ: Какой все-таки процент рентабельности должен быть у строителей, чтобы они были честными? 200 процентов?
Павленко: Рентабельность, стройка и честность - понятия несовместимые. Из разговоров со строителями я понял, что реальная цена стройки при условии стопроцентного соблюдения технических норм - где-то 60 процентов от суммы, которая возникает в процессе любого торга - рыночного, не рыночного. Это то, ради чего строители согласны работать (и при этом имеют прибыль).
То есть себестоимость строительства еще ниже. И 40 процентов в конечной цене можно было бы сэкономить. Но как это сделать, никто не знает, так как есть еще понятие "продажность" участников процесса. За "правильную", с точки зрения застройщика, экспертизу цена может составить от 50 до 250 тысяч долларов. Это все та же проблема экспертиз олимпийских объектов, объектов АТЭС.
РГ: В этом году вашему ведомству добавили функции по контролю за аудиторами, которые в свою очередь проверяют бухгалтерию социально значимых организаций. Какие организации считаются общественно значимыми и почему частных аудиторов проверяет Росфиннадзор?
Павленко: К общественно значимым организациям относятся все акционерные общества, котирующиеся на бирже, а также банки, страховые компании и государственные компании, в которых доля государства выше 50 процентов. Вполне понятно, почему так велик наш интерес к аудиторским заключениям о деятельности этих организаций.
К примеру, Банк Москвы имел шикарное аудиторское заключение. Только, как недавно выяснилось, несоответствующее действительности. Скоро Агентство по страхованию вкладов (АСВ) передаст нам материалы по банкам-банкротам, которые оно оздоравливало. Если банки до санации были гнилыми, а аудиторские заключения хорошими, то надо ответить на вопрос, не было ли заинтересованности у аудиторов. Если была, то эти недобросовестные компании должны покинуть рынок.
РГ: Валютный контроль тоже в компетенции вашего ведомства. Что, на ваш взгляд, происходит с оттоком капитала?
Павленко: По сравнению с прошлым годом вывод капитала по криминальным схемам, в частности, по поддельным экспортно- импортным контрактам, сократился. Тут зависимость очевидна, и объемы средств, выводимых с использованием криминальных схем, четко коррелируют с объемами оттока капитала. Но это не означает, что невозможны варианты - наши специалисты считают, что деньги также выводятся через операции на фондовом рынке. Пока этим направлением ни одно ведомство реально не занимается. В целом же, главное противоядие здесь (и к нему рано или поздно мы все равно придем) - это запрет на регистрацию фирм для целых групп физических лиц, для тех, кто плодит фирмы, используемые с явно преступными намерениями. Дискуссия идет уж не один год. Общего решения нет, поэтому остается только локально вводить более жесткие меры надзора за операциями юридических лиц, участников внешнеэкономической деятельности, которые зарегистрированы по сомнительным адресам. У нас скопилась довольно внушительная база данных на них. И активизировать межведомственный обмен информацией.
РГ: Наши коллеги из других изданий просят вас оценить КПД вашего ведомства. Сколько государство тратит на содержание Росфиннадзора, и сколько средств вы возвращаете в бюджет?
Павленко: Согласитесь, довольно странно рассуждать о КПД, например, в армии. Что армия принесла государству, какие доходы? Вот и функция надзоров - не собирать деньги, а обеспечивать соблюдение закона. Функция санитарного надзора - обеспечивать снижение количества отравлений и прочего ущерба для здоровья граждан, а не собирать штрафы. Функция пожарного надзора - снижение количества пожаров, в том числе с человеческими жертвами. Поэтому рассматривать финансовый надзор как источник денежных средств - это просто глупо. Ну и, в общем, может стать опасным.