Социальная сфера России испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологиях оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования не позволяют полностью удовлетворять эти потребности, поэтому становится необходимым прямое привлечение компетенций и инвестиций частного сектора. О том, как в социальной сфере работают механизмы государственно-частного партнерства, "РБГ" беседует с председателем Правления Центра развития ГЧП Павлом Селезневым.
- Павел Леонидович, назовите ряд общих проблем, которые характерны для социальной сферы в целом для России.
- В числе главных - дефицит ресурсов, необходимых для модернизации. В первую очередь это бюджетные ограничения социальных учреждений, которые не позволяют модернизировать устаревшие мощности, инфраструктуру. И не менее остро стоит проблема нехватки управленческих компетенций на всех уровнях, опыта использования инвестиционных схем в социальной сфере. С одной стороны, для России это новый и сложный опыт, он медленно приживается на практике, замещая неэффективную традиционную модель "за бюджет". С другой - мы видим, как активно ГЧП используется в модернизации объектов ЖКХ, водно-коммунального хозяйства, энергетики, транспортной инфраструктуры.
Острота положения социальной сферы подталкивает к тому, чтобы стимулировать запуск пилотных проектов с внебюджетным финансированием в социальной сфере. Речь идет о модернизации (реконструкции) всех типов объектов социальной сферы, строительстве новых объектов, а также передаче управления имущественным комплексом.
- А какова мировая практика?
- В мировой практике для развития социальной инфраструктуры модели государственно-частного партнерства используются уже много лет. К строительству и управлению больницами, школами и даже тюрьмами частный сектор начали привлекать после успешной модернизации фундаментальных отраслей - транспорта, энергетики.
Так, в Германии ГЧП активно применяется при строительстве объектов в сфере образования, в Австралии развита практика участия частных компаний в реконструкции, управлении и строительстве госпиталей, больниц и др. Появились первые проекты с использованием внебюджетных инвестиций и в России (Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, Санкт-Петербург).
Анализ широкого спектра кейсов из разных европейских стран в социальной сфере показывает, что, несмотря на все различия в действительности все они схожи. Так, ключевые европейские игроки в секторе здравоохранения сталкиваются с похожими проблемами и их инвестиционными решениями. Демографические и эпидемиологические переходы, связанные со старением населения, прорывы в медицинских технологиях и фармацевтике, рост ожиданий населения, неравенство возможностей в получении медицинских услуг, а на сегодняшний день и неблагоприятные экономические перспективы - стимулируют государство искать частных партнеров. Тем не менее в разных странах доминируют определенные модели партнерства. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за относительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу, а в Швеции разрешено брать в аренду больницы, лаборатории и службы скорой помощи.
- Но ведь стимулирование государством развития механизмов ГЧП в целях преодоления негативных тенденций в сфере здравоохранения (таких, как низкое качество услуг, снижение доступности социальных услуг) заложено в концепциях социально-экономического развития до 2020 года и прочих программных документах. Есть ли реальные механизмы?
- Гипотетический интерес к участию в социальных проектах как сфере производства и сбыта услуг, имеющих устойчивый массовый спрос, существует и у бизнеса, а реальные механизмы как раз четко и не просматриваются. Сегодня партнерство в сфере здравоохранения только делает первые шаги, и единичные случаи представлены, как правило, лишь инвестиционными договорами на строительство, реконструкцию или модернизацию точечных социально-значимых объектов, причем инвестиции зачастую можно "отбить" лишь в крупных городах. Таких форм партнерства недостаточно: необходимо более активное внедрение полноценной концессионной модели (что требует развития концессионного законодательства), включая возможность производства и предоставления услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения. Определенные перспективы возникнут после принятия законопроекта, по которому должна заработать модель "контракта жизненного цикла".
Если говорить об объектах образования (школы, дошкольные учреждения), то российский опыт ГЧП в этой области ограничивается строительством и ремонтом зданий и сооружений учреждений социальной сферы (реализуемых в рамках государственных закупок). ГЧП в области услуг вообще пока не развито (в том числе управление зданиями образовательных учреждений, обеспечение поддержания материальных средств в образовательных учреждениях и управление такими учреждениями).
В 2011 году проведен первый конкурс на право заключения соглашения о ГЧП по проекту создания пяти образовательных учреждений на территории Пушкинского района в Санкт-Петербурге, который традиционно задает тон в развитии ГЧП на региональном уровне. Этот опыт показал, что наибольший интерес со стороны частного партнера к участию проявляют крупные застройщики. Аналогичный конкурс по строительству целого ряда школ и детских садов готовится в Ханты-Мансийском автономном округе, где может применяться модель "платежей в рассрочку".
- Есть ли интерес к этим процессам в других регионах?
- Несмотря на то, что возникают "первые проектные ласточки" в сфере образования, в действительности спрос со стороны субъектов РФ и муниципальных образований на ГЧП еще не сформирован, а предложение со стороны частного сектора практически отсутствует. Вместе с тем активность частного сектора напрямую коррелирует с профессионализмом и стимулирующими мероприятиями со стороны регуляторов и региональных администраций. Как известно, стимул рождает реакцию, и не случайно в аббревиатуре ГЧП государство стоит на первом месте. В качестве возможных инициатив, которые напрашиваются для того, чтобы простимулировать привлечение инвестиций в модернизацию объектов социальной инфраструктуры, можно назвать следующие.
Во-первых, в каждой из отраслей, которые традиционно включаются в социальную сферу, необходимо создать рабочую группу по ГЧП (в области здравоохранения, образования, культуры), в том числе с целью формирования пакета предложений об изменении действующего законодательства. Также одной из задач деятельности каждой из отраслевых групп будет разработка методических рекомендаций для регионов и муниципалитетов по применению ГЧП. В перспективе логичным будет организация в каждом из профильных министерств отдельной структурной единицы (управление, департамент), которое на постоянной основе будет заниматься вопросами ГЧП. Такие подразделения (департаменты) созданы уже в министерстве транспорта, министерстве финансов, министерстве экономического развития и т.д.
Во-вторых, после создания институциональной основы требуется подготовка стратегии (плана) развития использования ГЧП для модернизации объектов соцсферы, что возможно посредством привлечения и использования опыта экспертного сообщества, других ведомств. В-третьих, необходимо подготовить и реализовать пилотные проекты в каждой из сфер, используя различные правовые модели, заложенные в федеральном законодательстве, в ряде наиболее развитых субъектов. Отметим, что тот же опыт Санкт-Петербурга построен на правовой основе регионального законодательства, что несколько ограничивает его использование. После этого полученный проектный опыт может быть тиражирован в различных регионах.
- Отдельная проблема - энергосбережение в социальной сфере?
- Эта проблема заключается в отсутствии инвестиционных инструментов, которые возможно использовать для внедрения энергосберегающих технологий в социальных учреждениях. С одной стороны, согласно законодательству все учреждения должны пройти энергоаудит, разработать и внедрить программу энергосберегающих мероприятий. Но средства социальных учреждений на эти цели крайне ограничены, и в худшем случае все может свестись к формальным процедурам. Социальная сфера, включающая государственные учреждения, оказывающие услуги населению, по оценкам экспертов, представляет собой едва ли не основной потенциал энергосбережения. То есть из 300 миллиардов долларов, которые аналитики отводят на энергосбережение до 2020 года как некий суммарный инвестиционный бюджет, по оценкам консультантов McKenzie, около 30-40% приходится на социальную сферу. И здесь без государственно-частного партнерства никак не обойтись, слишком велик масштаб затрат.
Однако, поскольку энергосервисный контракт как модель еще не заработал и актуальность вопроса внедрения энергосберегающих технологий согласно 261-му закону остро стоит на ближайшие полтора года, возникает дефицит времени, и есть большая вероятность того, что эти контракты не смогут стать тем инвестиционным инструментом, который позволит адекватно работать с социальной сферой по внедрению энергосберегающих технологий.
Центр развития государственно-частного партнерства разработал ряд программ и инвестиционных схем для социальной сферы. Одна из возможных схем представляет собой аналог контрактной модели, также есть потенциал у модели лизинга и "контрактов жизненного цикла". В качестве возможной схемы рассматривается также аналог схемы BOT. Build-operate-transfer - концессионная схема, которая состоит из трех этапов. Концессионер строит объект (например, платную дорогу); затем эксплуатирует объект на протяжении нескольких лет для того, чтобы окупить свои вложения и заработать прибыль. В конце концов передает объект в эксплуатацию (собственность) государства, которое продолжает эксплуатацию объекта.
Таким образом, создана схема организации специальной проектной компании совместно с администрацией региона или муниципалитета, которая занимается исключительно внедрением энергосберегающих технологий. Инвестиционная модель строится на правовых отношениях непосредственно с администрацией муниципалитета либо субъекта РФ как единым контрагентом, который может, соответственно, и обеспечивать гарантии, с одной стороны, и, с другой стороны, обеспечивать адекватный масштаб проекта. При подобном масштабе применяются принципиально другие процентные ставки при кредитовании, иначе решаются технические вопросы при работе с подрядчиками, поставщиками технологического оборудования и так далее. В этом случае экономия в 20-30% позволяет инвестору получить свой инвестиционный доход. Таким образом, с учетом нехватки бюджетных средств социальная сфера может остаться вне основного тренда энергосбережения, и, чтобы этого не произошло, требуется стимулирование и активное участие со стороны региональных администраций и муниципалитетов.