Государство и бизнес на сегодняшний день заинтересованы в развитии и модернизации всей инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровне. И только мобилизация усилий всех участников процесса позволит сделать новый качественный рывок на данном направлении. Другого пути развития рынка государст венно-частного партнерства быть не может, уверен председатель правления Центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев.
- Павел Леонидович, есть ли необходимость в данный момент принятия в России федерального закона о государственно-частном партнерстве?
- В настоящий момент состояние общественной инфраструктуры, и прежде всего ее основного компонента - жилищно-коммунального хозяйства, оценивается многими как критическое. По данным министерства регионального развития, износ основных фондов ЖКХ по некоторым муниципальным образованиям составляет от 60 до 80 процентов, а темпы износа - 2-3 процента в год. Эти цифры свидетельствуют об острой необходимости срочной модернизации всей отрасли в целом.
При этом финансирование только из бюджетных источников представляется явно недостаточным. В ЖКХ необходимы значительные вливания со стороны частных инвесторов, обеспечить приход которых может только наличие подготовленного законодательного поля, т.е. закона, защищающего интересы и устанавливающего ответственность, как одного, так и другого субъекта правоотношений: государства и бизнеса.
Также хочу отметить, что область применения государственно-частного партнерства не ограничивается исключительно ЖКХ. Существуют, например, проекты использования концессионных механизмов для обеспечения безопасности на транспорте путем внедрения современного оборудования фото- и видеофиксации. Сфера применения ГЧП огромна, но ее развитие тормозится отсутствием закона.
- Да, но есть же региональные законы о ГЧП, которые по состоянию на сегодняшний момент приняты уже в 45 регионах. Ведется их разработка и принятие в других субъектах РФ. Зачем необходим федеральный закон, если процесс развивается и без него?
- Надо смотреть правде в глаза. Большинство принятых в регионах законов о ГЧП носят декларативный характер. Они не содержат достаточного количества правовых норм, обеспечивающих надежную защиту интересов государственного и частного партнеров. Однако их наличие само по себе является положительным моментом, поскольку указывает на стремление субъектов к созданию благоприятной среды для частных инвесторов, а также подстегивает региональные правительства на дальнейшие шаги по привлечению инвестиций. Принятие региональных законов также свидетельствует о понимании администрациями выгод от реализации ГЧП-проектов, которые не просто способствуют развитию местного бизнеса, созданию новых рабочих мест и увеличению налоговых поступлений, но и придают импульс развитию всей хозяйственно-экономической системы регионов.
Вместе с тем, начав с принятия региональных законов, мы, по сути, отпустили вожжи, т.е. потеряли возможность осуществления контроля и координации процесса развития ГЧП в России. Федеральный закон призван разрешить данный вопрос, а именно: сформировать единое правовое поле и четкое понимание того, что такое государственно-частное партнерство и как оно действует.
- А федеральный закон о концессиях не создает такого поля?
- Концессии - это лишь одна из форм государственно-частного партнерства, получившая наибольшее распространение в дорожном строительстве. Но существует множество отраслей, где применимы и другие формы ГЧП, например, в энергетике, социальной инфраструктуре, в области образования и культуры. Всего в мире используется порядка десяти финансово-юридических моделей. В федеральном законе о концессионных соглашениях закреплена же только одна модель - BOT (build, operate, transfer - построить, эксплуатировать, передать).
- Как вы считаете, должны ли быть все модели прописаны в федеральном законе?
- Здесь не все так однозначно. На мой взгляд, федеральный закон должен быть максимально гибким и содержать широкое толкование форм государственно-частного партнерства. Это связано с тем, что структурирование любого ГЧП-проекта требует индивидуального подхода и творческого отношения к нему, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Его изначально невозможно загнать в заранее прописанную финансово-правовую схему. Вариаций таких схем существует бесконечное множество. Прописать их все в одном документе даже теоретически невозможно. Предназначение федерального закона - задавать вектор развития.
Вместе с тем, в законе должны быть пункты, строго и однозначно прописанные, касающиеся юридических и финансовых вопросов взаимоотношения частного и публичного партнеров. Так, следует предусмотреть возможность гибкого распределения возникающих при реализации проекта рисков между партнерами, ввести более конкурентные механизмы отбора участников проектов, обеспечить защиту частного партнера от неблагоприятного изменения законодательства и многие другие специфические моменты.
- Почему вы назвали государственного партнера публичным?
- Дело в том, что экспертное сообщество постепенно приходит к пониманию ограниченности термина "государственно-частное партнерство". Его применение отстраняет от участия в ГЧП-проектах муниципалитеты, которые не относятся к органам государственной власти, а являются самоуправляемыми админист ративно-территориаль ными единицами. В то же время зарубежный опыт показывает, что муниципальные образования выступают одними из основных инициаторов проектов по развитию территорий, модернизации и реконструкции систем жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому правильнее употреблять термин "публично-частное партнерство", и именно он должен быть отражен в названии федерального закона.
- Каково отношение к федеральному закону среди специалистов, тех людей, которые напрямую связаны с реализацией проектов: сотрудников государственных органов, консалтинговых компаний, финансовых учреждений?
Существуют различные точки зрения. Даже среди членов Экспертного совета центра, в число которых входят представители федеральных органов исполнительной власти, бизнеса, консалтинговых структур и финансовых институтов, имеют место полярные позиции. Мы регулярно устраиваем экспертные совещания с их участием по вопросам развития законодательной базы в области инвестиционной деятельности, а также проводим экспертизу региональных законодательных актов по ГЧП для администраций субъектов. Поэтому мы видим ситуацию в целом и можем компетентно утверждать, что принятие федерального закона необходимо. Это подтверждают, кстати, и состоявшиеся недавно в рамках III Общероссийского инфраструктурного форума "Партнерство бизнеса и власти" дебаты по теме "Федеральный закон о ГЧП: за и против", организованные центром совместно с Министерством экономического развития РФ. Дискуссия показала, что большинство членов профессионального сообщества выступают за принятие федерального закона.
- Стоит ли ждать его принятия ближайшее время?
- С учетом заявления, сделанного президентом России Дмитрием Медведевым в своем Бюджетном послании о том, что госу дарственно-частное партнерство является одним из приоритетов в развитии и модернизации российской экономики, а также принимая во внимание поручения председателя правительства Владимира Путина о совершенствовании нормативно-правового регулирования ГЧП и инициативы ряда субъектов РФ, я уверен, такой закон в ближайшее время будет принят. Другого пути развития рынка госу дарственно-частного партнерства быть не может, так как государство и бизнес заинтересованы на сегодняшний день в развитии и модернизации всей инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Селезнев Павел Леонидович родился 5 марта 1982 г. в г. Веймар (Германия).
Окончил Московский государственный институт международных отношений (МГИМО (У) МИД РФ.
В 2005-2007 гг. - сотрудник ОАО "Банк ВТБ".
В 2007-2009 гг. - заместитель генерального директора, член правления компании "ВТБ Управление проектами".
В 2008-2010 гг. - член совета директоров ОАО "Энергокомплекс".
С 2009 г. - председатель правления НП "Центр развития ГЧП".
В 2009 г. избран председателем комитета по частно-государственному партнерству Ассоциации менеджеров России.
Женат, двое детей.
Александр Баженов, директор Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка:
- Обычно федеральные (национальные) законы о ГЧП определяют понятие ГЧП и сферы его применения или создают правовую базу использования тех или иных моделей партнерства.
Как нам кажется, принятие в России такого федерального закона о ГЧП не станет решением проблемы недостаточного вклада ГЧП в развитие инфраструктуры. Существующие в России модели ГЧП не только достаточно развиты для реализации в их рамках проектов, но и постоянно совершенствуются. Лучшим примером этого является развитие федерального концессионного законодательства, например, предложение Минтранса России о введении модели концессии с платой за доступность. Другая цель принятия закона о ГЧП - дать определение этому явлению - не будет способствовать развитию благоприятного инвестиционного климата, потому что вряд ли возможно заранее определить все возможные обстоятельства реализации того или иного проекта и без существенных причин запретить осуществлять проекты ГЧП в тех или иных сферах. Кроме того, закон о ГЧП не сможет стать толчком для инициации проектов ГЧП регионами и городами, хотя именно на этом уровне сосредоточено большинство объектов инфраструктуры, так как в этом случае данный федеральный закон будет вторгаться в их сферу компетенции. В этой связи предмет ведения предлагаемого федерального закона о ГЧП остается неясным.
Мы считаем, в России существует необходимость совершенствования нормативной правовой базы о ГЧП в целом, которая должна стать ответом на актуальные вызовы развитию ГЧП в России. Так, инициатива минтранса по внедрению модели концессии с платой за доступность имеет далеко идущие последствия. В действительности минфину предлагается решить проблему принятия государством на себя значительного объема бюджетных обязательств на длительный период приемлемым для инвестора способом, а минэкономразвития - оценивать целесообразность применения данной модели. Готовы ли они? Эту фундаментальную проблему, связанную с отсутствием таких механизмов, ни один законопроект о ГЧП решить не может, так как это вопрос не той или иной контрактной модели - это вопрос, как такие обязательства отражаются в бюджетном процессе.
Поэтому основным направлением развития федерального законодательства о ГЧП должно стать решение вопросов формирования механизмов планирования и учета долгосрочных бюджетных расходов, исполнения обязательств по контрактам ГЧП, создания методологии оценки взаимосвязи предполагаемых результатов реализации проектов и долгосрочных бюджетных расходов, расчета изменения будущей налогооблагаемой базы при реализации проекта. А главным принципом - не навреди.
Дмитрий Медведев, президент РФ:
- Мы начали реализацию масштабных инфраструктурных проектов, в том числе получив право на проведение крупнейших международных спортивных соревнований. И это реальный шанс обновить инфраструктуру, сделать ее удобной, прежде всего для граждан, для бизнеса, для торговли. Все эти проекты будут основаны на частно-государственном партнерстве.
Госкомпания "Автодор" и Правительство Республики Башкортостан подписали соглашение о сотрудничестве в рамках строительства новой автомобильной дороги "Бавлы - Кумертау", которая станет частью международного транспортного маршрута "Европа - Западный Китай". Автомобильная дорога протяженностью 265 км должна стать четырехполосной магистралью первой категории с расчетной скоростью движения 150 км/ч. В соответствии с соглашением трасса будет включена в сеть автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Строительство должно осуществляться на основе государственно-частного партнерства. Эксплуатироваться новая магистраль будет на платной основе
Государствами с наиболее развитой институциональной инфраструктурой ГЧП считаются Англия и Ирландия. Эксперты отмечают, что в этих странах реализация задачи развития ГЧП начиналась с решения вопросов управления. В Великобритании применение механизмов государственно-частного партнерства началось с реализации проектов национального масштаба (строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог). ГЧП рассматривалось как альтернативный приватизации способ привлечения опыта, знаний и ресурсов частного бизнеса в сектор бюджетных услуг