В следующем году минздравсоцразвития должно завершить подготовку Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы в России до 2050 года. Какой путь выбрать, кто прежде всего должен отвечать за обеспечение в старости - государство и все общество или сам человек?
Сегодня на международном семинаре в Москве авторитетные эксперты представят опыт разных стран, который предполагается использовать при подготовке стратегического документа. Накануне форума на вопросы "РГ" ответил один из авторов стратегии, статс-секретарь - замминистра здравоохранения и соцразвития Юрий Воронин.
Российская газета: Поскольку поставлена задача модернизировать пенсионную систему, значит, нынешнее положение вещей правительство не устраивает. Идут постоянные разговоры о ее несбалансированности, о том, что доходы Пенсионного фонда не покрывают его расходов, что введение в 2002 году накопительного компонента создало дополнительные проблемы. Какие главные вопросы должны быть прописаны в Стратегии?
Юрий Воронин: Я бы назвал два основных решения - это долгосрочная тарифная политика и нормы, стандарты пенсионного обеспечения. Первая определяет доходную часть пенсионной системы, вторая - уровень защищенности пенсионеров. Эти две ключевые позиции должны корреспондироваться между собой, именно это мы имеем в виду, когда говорим о необходимости сбалансировать пенсионную систему. По опыту других стран, договариваться об этом должны не министерства экономики, финансов, здравоохранения и соцразвития, а прежде всего, работодатели и профсоюзы - основные социальные партнеры. Самое сложное определить, какой тариф посилен для бизнеса, и какой уровень обеспечения пенсионеров считать минимально допустимым для цивилизованного государства.
Все остальное - работает пенсионная система по солидарному распределительному принципу, использует ли накопительный механизм или, как сейчас, сочетает в себе оба этих компонента - это уже техническая задача выстроить соответствующее законодательство на основе базовых решений.
РГ: Для чего Минздравсоцразвития привлекает к работе над стратегией международных экспертов?
Воронин: С трудностями в пенсионном обеспечении, необходимостью вносить изменения в действующую модель, сталкиваются все страны. Есть позиция МОТ, которая задает минимальные стандарты социального, в том числе и пенсионного, страхования. Приглашенный на форум Майкл Сишон, директор департамента соцобеспечения МОТ, по сути является главным идеологом развития пенсионных систем в мире. Но мы пригласили и представителей других международных организаций - ОЭСР, а также Всемирного банка, который оппонирует МОТ. Мы хотим внимательно изучить опыт разных стран. У нас будут представители Польши, которая ввела обязательную накопительную систему раньше России. В Швеции, как и в России, большая часть страхового тарифа идет в солидарную распределительную систему, и только 2,5 проц. из 18 - на накопление. В то же время Германия сохраняет классическую распределительную (солидарную) модель пенсионного обеспечения и не стала вводить накопительный компонент в обязательном порядке, ограничившись добровольным форматом.
Мы сможем обсудить реальные проблемы, с которыми столкнулись все эти страны, узнать, каким образом они купируют проявившиеся сложности.
Кроме того, в нашей стране сформировалось несколько дискуссионных площадок - есть группа экспертов, которая готовит предложения по совершенствованию пенсионной системы в рамках подготовки новой редакции Стратегии-2020, работает общественный совет по инвестированию пенсионных накоплений, есть наработки в рамках ИНСОРа. Наша задача - рассмотреть разные точки зрения.
При этом я не сомневаюсь, что дискуссия будет сложной.
РГ: Да уж, все десять лет, что прошли с начала пенсионной реформы, продолжаются споры о ее устройстве. Принимаются решения, потом отменяются. Страховые взносы "сливают" в единый соцналог, понижают его ставку, а через несколько лет налог упраздняют и возвращаются к системе раздельных страховых платежей. Всего год назад ставку страхового тарифа существенно подняли, а на днях прошел первое чтение законопроект о снижении ставки на два ближайших года… Одним словом, "в товарищах согласья нет"?
Воронин: Министерства экономического и социального блока всегда будут оппонировать друг другу по такой проблеме, это неизбежно и это нормально. Есть разные видения, разные подходы, нам в рамках работы над стратегией предстоит найти некую золотую середину, которая устроила бы обе стороны.
РГ: Либеральные экономисты, активно отстаивающие накопительный компонент, о размере будущих пенсий обычно говорят в общих словах. Но всегда подчеркивают значимость "длинных" пенсионных денег для развития российской экономики…
Воронин: Представители экономического блока и солидарные с ним эксперты не раз говорили о том, что государство должно гарантировать минимальный размер пенсии - буквально приближенный к прожиточному минимуму. А основную пенсию граждане смогут накопить в негосударственных пенсионных фондах.
Мне эта концепция представляется крайне опасной. Государство, а мы не раз говорили, что живем в социально ориентированном государстве, не может не отвечать за людей, достигших пенсионного возраста и утративших возможность зарабатывать. Мировой опыт с очевидностью доказывает, что в тех странах, например в Чили, где основная ответственность за формирование будущей пенсии перекладывается с общества на конкретного человека, подверженного различным социальным рискам (низкий уровень оплаты труда, болезнь, инвалидность, безработица, рождение детей, уход за детьми и нетрудоспособными родственниками и др.), резко возрастает уровень бедности и, прежде всего, социальной необеспеченности пенсионеров.
РГ: Какие минимально возможные гарантии по размеру пенсий отстаивает ваше министерство? По-прежнему 40 процентов от среднего заработка, согласно рекомендациям МОТ?
Воронин: Коэффициент замещения утраченного заработка на уровне 40 проц., с моей точки зрения, даже обсуждаться не должен. Потому что это минимальная величина в Европе. Мы же себя по экономическому развитию причисляем к ведущим державам, а там обеспечивают коэффициент замещения на уровне 70-80 проц. Да, для этого развиты различные формы соцобеспечения. Мы тоже должны такую многоуровневую систему конструировать, создавать стимулы для ее развития. 40 проц. - это база, от которой мы должны стартовать, стремиться же надо к большему.
РГ: Вопрос возможности повышения пенсионного возраста будет в стратегии прописан? Мировой опыт показывает, что к этой мере вынуждены прибегать многие государства, и МОТ не особенно протестует…
Воронин: Когда Алексей Кудрин и эксперты, разделяющие его точку зрения, высказывались о необходимости увеличения пенсионного возраста, это всегда звучало в контексте дефицита Пенсионного фонда и необходимости компенсировать этот дефицит из федерального бюджета. Подход к этой проблеме у МОТ совершенно иной: если принимать решение о повышении пенсионного возраста, то только в результате того, что увеличилась продолжительность жизни, люди объективно стали дольше находиться на пенсии. Единственный способ обеспечить в такой ситуации адекватный уровень пенсий - это продлить их трудовой период. МОТ никогда не предлагала увеличивать возраст выхода на пенсию в странах, где люди до него не доживают.
Что касается нашей страны, у нас вообще преждевременно рассуждать на эту тему, пока мы не решим проблему досрочных пенсий, когда люди выходят на пенсию на 10-15 лет раньше установленного срока.
Второй аргумент - это действующая пенсионная формула. Увеличивая возраст, мы в соответствии с этой формулой, разгоняем обязательства перед человеком. Пенсия у него будет больше, это благо. Но нынешняя тарифная политика такова, что сдерживаемый тариф не обеспечит необходимых страховых взносов, достаточных для выплаты таких повышенных пенсий. В результате дефицит пенсионной системы сначала незначительно сократится, а уже через пять лет вновь начнет расти.
Наконец, надо учитывать и ситуацию на рынке труда. Достаточно ли у нас рабочих мест для таких пожилых работников? Специалисты по рынку труда говорят однозначно - нет, рынок не готов. Так что это тема для профессионального обсуждения.
РГ: А как вы оцениваете предложение предоставить работникам возможность самим выбирать, когда выходить на пенсию?
Воронин: Оцениваю положительно. Прямое нормативное увеличение пенсионного возраста - это устаревший подход к решению проблем в сфере пенсионного обеспечения. Есть прекрасный, куда более гибкий регулятор - трудовой стаж.
Мы, перейдя в 2002 году на условно-накопительную формулу расчета размера пенсии в зависимости от уплаченных страховых взносов, от учета стажа фактически отказались. А зря.
На самом деле, стаж может заменить показатель пенсионного возраста. Можно установить норматив стажа, необходимого для получения полного размера пенсии. Если человек решает уйти на пенсию раньше, не выработав норматив целиком, пенсию он получит, но в меньшем размере, пропорционально выработанному стажу. При этом нижняя граница выхода на пенсию должна быть на разумном уровне - 55-60 лет. "Переработка" даст возможность увеличить пенсию. Человек сможет гибко программировать свою трудовую жизнь.
Кстати, примерно такой подход мы предлагаем в новой пенсионной формуле, которую также хотим обсудить в рамках подготовки стратегии.
РГ: Что вы предлагаете?
Воронин: Размер пенсии предлагается привязать к заработку и стажу. Чем больше стаж, тем больший процент от заработка будет составлять пенсия. Также будет учтено соотношение заработка со средней заработной платой по стране - это индивидуальный коэффициент, который зависит от количества и качества труда. Такая формула уже использовалась до 2002 года.
Но мы предлагаем добавить в нее новый элемент - корректирующий коэффициент, ограничивающий размер пенсии. В солидарной системе невозможно обойтись без такого ограничителя. По опыту ведущих стран, мы предлагаем использовать плавающий ограничитель, который будет учитывать экономическую и демографическую ситуацию в стране. Рассчитывать его будут актуарным образом, допускаю даже, что делать это будут не правительственные структуры, а независимые эксперты.
РГ: Самые бурные дискуссии в течение последнего года касались будущего накопительного сегмента пенсионного страхования - останется ли накопление обязательным или перейдет в добровольный формат?
Воронин: Принципиально этот вопрос еще не решен. Поэтому пока могу сказать только о наших предложениях. Давайте снова обратимся к мировому опыту. В Швеции, например, где накопительный компонент встроен в систему обязательного пенсионного страхования, предусмотрены пожизненные выплаты накопительной пенсии. Но чтобы пенсионное агентство Швеции могло их обеспечить, нет наследования, обеспечение пожизненных выплат достигается за счет перераспределения остатка имеющихся средств от тех, кто умер, не выбрав всю сумму, в пользу тех, кто жил дольше. Так достигается баланс системы.
В Казахстане выплаты осуществляются по-другому. Есть, так же, как и в России, ожидаемый период выплаты. У нас он сейчас 17 лет, через два года достигнет 19. Они рассчитывают его исходя из своих демографических показателей, и именно на этот срок назначают выплаты. По окончании этого срока выплата прекращается, поскольку счет исчерпан. Риск пережития здесь лежит на самом гражданине. Но при такой схеме, когда ничего никому не перераспределяется и вся сумма на счете принадлежит пенсионеру, есть возможность ввести наследование остатка.
Для тех же, кто не хочет рисковать, есть альтернатива - они могут за счет своих накоплений вместо срочной выплаты купить у страховой компании пожизненный страховой аннуитет. Выплата в этом случае рассчитывается индивидуально, учитывается здоровье человека, прогнозируется продолжительность его жизни. Такая же модель принята в Чили.
У нас же в 2002 году был предложен некий "гибрид": с одной стороны, бессрочные выплаты накопительной части, с другой - введено право наследования. В таких условиях сбалансировать выплаты невозможно.
РГ: Именно поэтому НПФ настаивают на введении срочных выплат? И первоначальный вариант "выплатного" закона, который предложило минэкономразвития, не так давно принятый в первом чтении, предусматривал возможность получения накопительной части в течение 7-10 лет?
Воронин: Да, поэтому. Но поскольку у нас, как и в Швеции, накопление включено в обязательное пенсионное страхование, на "выходе" мы получаем пенсию, состоящую из двух частей - страховой солидарной и накопительной. Не может быть так, что одна часть выплачивается бессрочно, а другая - срочно или даже единовременно. И при этом еще накопления наследуются. У нас есть заключение МОТ на этот счет - пенсия, накопленная в рамках обязательного пенсионного страхования, должна носить исключительно пожизненный характер. Иначе это уже не пенсия.
Выход, который мы предлагаем, - вывести накопительный компонент из обязательного страхования, переведя его в добровольный формат. То есть те 6 процентов пенсионных взносов, которые сегодня в обязательном порядке отправляются на накопление (у тех, кто моложе 1967 года рождения), будут взиматься по-прежнему в обязательном порядке. Но решать, куда их направить - будет сам человек в рамках гражданско-правовых отношений. Он сможет заключить договор с одним из НПФ, или направить их в частную управляющую компанию. Но если не захочет связываться с инвестированием, если не знает правил игры на фондовом рынке и не хочет рисковать, надо предоставить ему оставить эти 6 процентов в рамках формирования страховой пенсии, выплаты которой гарантируются государством.
Будет ли принят такой подход или победит иная точка зрения, сказать пока не могу. Но в стратегии этот вопрос будет прописан обязательно.
РГ: А пока "выплатной" закон все же решено серьезно подкорректировать ко второму чтению. Расскажите, каким образом?
Воронин: В законопроекте есть норма: если накопительная часть оказывается менее пяти процентов в общем размере пенсии, ее можно получить единовременно. Чтобы "не размазывать" минимальные выплаты в размере 30-40 рублей в месяц на многие годы. Это касается так называемых двухпроцентников - тех работников, которые переводили на накопление 2 процента от заработка в первые годы реформы, а с 2005 года из накопления были исключены.
При обсуждении возник сюжет, когда пенсионные накопления могут превысить эти пять процентов - например, если женщина направила на свой счет материнский капитал, или человек участвовал в программе добровольного софинансирования пенсии. Для этих случаев тоже было сделано исключение - решено, что накопления можно выплачивать в течение определенного срока.
Выходить на пенсию в ближайшие годы будут только "двухпроцентники". По ним мы и предлагаем принять "выплатной" закон сейчас, чтобы начать выплаты уже со следующего года.
Что касается работников младше 1967 года рождения, им до пенсионного возраста еще далеко. Поэтому вопрос, как выплачивать накопительную часть в будущем, пока не столь актуален. У нас есть время, чтобы спокойно обсудить все варианты, взвесить, выработать решение, отразив его в стратегии.
РГ: Когда будет принят этот документ?
Воронин: Давайте не будем торопиться. Срок поставлен - 2012 год. Но, повторяю, главное, не написать проект, а согласовать его. Дискуссия будет очень жесткой, и нам важно действительно найти самый взвешенный вариант.