Для эффективного развития страны недостаточно только денег. Нужна здоровая конкуренция регионов за ресурсы Федерации, эффективные региональные институты развития и комплекс решений, сокращающих "экономическое" расстояние между городами и регионами.
Согласование задач
Долгосрочные цели развития страны определены, стратегия их достижения на уровне РФ также сформулирована, подкреплена созданием целого ряда институтов и механизмов. Но она нуждается в уточнении и детализации. Будучи одной из крупнейших стран мира по территории, Российская Федерация должна иметь осмысленную стратегию в отношении регионов - с формулировкой приоритетов в области пространственного, социального, инновационного развития, с ясным пониманием тех задач, на решение которых будет в среднесрочном периоде направлен основной ресурс, и тех, от которых в силу его недостатка мы будем вынуждены отказаться.
Возникает вопрос: в какой степени региональные приоритеты должны повторять федеральные? Губернатор любого крупного региона по опыту знает, что активные муниципалитеты добиваются лучших результатов по сравнению с теми, что по разным причинам занимают иждивенческую или просто пассивную позицию. К примеру, в кризисный период 2008-2009 годов правительством РФ была запущена программа поддержки моногородов. Из 27 получивших поддержку муниципальных образований три - из Свердловской области. В области на тот момент были и другие города с не менее серьезными проблемами. Но именно Нижний Тагил, Каменск-Уральский и Асбест сумели сформулировать внятную стратегию выхода из кризиса, а не просто попросить денег на решение социальных проблем, как в тот период поступало большинство муниципальных образований. И получили ресурс долгосрочного развития.
То же и на уровне Федерации: бывшие еще 10 лет назад далеко не самыми "яркими" субъекты РФ сегодня могут служить образцами в части инновационного развития (например, Томская область), привлечения иностранных инвестиций (Калужская область), развития авиатранспортной инфраструктуры (Свердловская область). Это значит, что для повышения роли регионов в модернизации экономики РФ необходимо учитывать их инициативу и давать им - безусловно, в рамках заданных общих приоритетов пространственного развития РФ - инструменты для конкуренции за ресурс развития.
Второй не менее важный вопрос - эффективное согласование стратегий разного уровня: федерального, макрорегионального (федерального округа), регионального, муниципального. Эти стратегии должны не только четко коррелироваться между собой, но и быть согласованными с общественностью, с бизнес-сообществом.
Ресурс агломераций
Важнейшая и конечная цель любого развития - это достижение нового качества жизни не только в материальном плане, но и в использовании возможностей для самореализации людей, профессионального роста, повышения их культурно-образовательного уровня.
Качество среды обитания на сегодняшний день относительно высокое только в крупнейших городах. Ресурса на полноценное развитие периферии не хватало и в советское время, не хватит никогда, если говорить лишь о прямом увеличении финансирования. Нужны другие инструменты и подходы.
Важнейшим из них, доказавшим эффективность во многих странах, является развитие и расширение агломераций. В России насчитывается около 20 формирующихся агломераций с населением свыше миллиона человек. Тенденция оттока людей, прежде всего молодежи, из сел и малых городов в мегаполисы сохраняется в России повсеместно. Естественно, включать инвестиции в экстенсивное расширение мощностей индустрии - значит, закрывать глаза на то, что спустя некоторое время эти мощности останутся без работников. Кроме того, экстенсивное расширение мощностей - это еще и возрастающая нагрузка на экологию, транспортную и энергетическую инфраструктуру. Намного эффективнее сконцентрироваться на проектах индустриального развития, которые нацелены на рост производительности труда и появление новых высокотехнологичных производств, согласовывать промышленную политику с политикой территориального развития, в том числе с развитием агломераций, чтобы, живя и работая в небольшом населенном пункте, люди имели доступ к инфраструктуре крупных городов.
Показателен пример Екатеринбурга. В городе чуть более 1,3 миллиона жителей, однако в радиусе 50-70 километров от него находятся несколько муниципальных образований общей численностью свыше 600 тысяч человек. Это классические моногорода, в которых сосредоточено около четверти промышленного производства Свердловской области - больше, чем в самом Екатеринбурге. Но эти города не испытали серьезных социальных проблем в период кризиса, поскольку их жители оказались включены в общий рынок труда. Они имеют доступ и к культурно-образовательной, торгово-развлекательной сферам областного центра, и в плане возможностей развития для себя и своих детей фактически ничем не ущемлены по сравнению с жителями Екатеринбурга.
Для развития агломераций необходима не только развитая транспортная инфраструктура. Нужны механизмы координации действий муниципалитетов, разграничения их полномочий и ответственности, финансирования совместных проектов. И речь не только о том, чтобы дать, например, законодательную возможность крупному городу построить дорогу на территории соседнего поселения, откуда жители каждый день приезжают на работу (сегодня это практически невозможно). Нужны также более современные и тонкие бюджетные инструменты. Например, создаваемая на территории Верхней Салды особая экономическая зона "Титановая долина" требует примерно 13 тысяч работников. Крупный соседний город Нижний Тагил может дать и квалифицированную рабочую силу, и участки под строительство жилья. Но при нынешней системе работники ОЭЗ будут получать социальные блага на территории Нижнего Тагила, а платить НДФЛ в Верхней Салде. Поэтому важно рассмотреть вопрос об уплате налога по месту жительства, а не по месту работы.
Поезд в будущее
Эффективное пространственное развитие сдерживает недостаточно развитая транспортная инфраструктура. Для РФ это вопрос первостепенной важности, особенно актуальный для регионов восточной части страны. Сокращение "экономического" расстояния между центром и Дальним Востоком, Восточной Сибирью через субсидирование транспортных тарифов, введение особых режимов налогового стимулирования экономик восточных регионов представляется разумной и необходимой платой за сохранение связанности нашей страны. Но нужны также новые решения в области организации транспортного сообщения, модернизации парка.
Для индустриальных регионов РФ, в числе которых Свердловская область, стоимость перевозок промышленной продукции имеет решающее значение в плане экономической интеграции со странами АТР, прежде всего с Китаем. Однако не менее важно предоставить россиянам возможность свободно передвигаться по территории своей страны. И эту задачу тоже нельзя решить простым субсидированием тарифов. Требуется комплекс мер по развитию региональной и местной авиации, созданию крупных узловых аэропортов, модернизации инфраструктуры железнодорожного транспорта, строительству и реконструкции автодорог.
Сегодня три четверти авиапассажирского трафика РФ проходит через московский авиаузел и лишь четверть приходится на прямое авиасообщение между городами страны. 20 лет назад соотношение было обратным. Результат - рост временных издержек и системных рисков, поскольку даже незначительные сбои в работе аэропортов московского авиаузла негативно сказываются на транспортном сообщении многих территорий.
Аэропорты Новосибирска, Красноярска, Екатеринбурга и ряда других городов уже имеют развитую сеть международных направлений и предоставляют услуги на уровне московских аэропортов, парк региональных авиакомпаний пополняется. Однако высокий авиатрафик через Москву позволяет держать низкие цены и обеспечивать загрузку рейсов, которые, в свою очередь, обеспечивают высокий трафик. Этот замкнутый круг может быть разорван только при прямом участии государства. Необходимы меры по временному дотированию межрегиональных авиаперевозок, а также стимулированию переноса региональных стыковочных рейсов из московского узла в крупные региональные аэропорты.
Не менее важным является развитие высокоскоростного железнодорожного транспорта - задача, которую ставят перед собой практически все страны, претендующие на мировое технологическое лидерство. Включенный в стратегию развития железнодорожного транспорта РФ до 2030 года проект ВСМ-2 позволит существенно увеличить мобильность населения и усилить экономическую активность в целом ряде поволжских и уральских регионов, запустить новые механизмы межрегиональной экономической интеграции и формирования новых рынков. Только на территории Уральского региона будут связаны менее чем двухчасовой доступностью шесть мегаполисов с общей численностью населения свыше 5 миллионов, а если считать всех жителей макрорегиона - это почти 15 процентов населения страны. Прямые экономические эффекты будут многократно усилены косвенными: ростом качества жизни населения, снижением социальных рисков, связанных с изолированностью территорий, экономической интеграцией. Плюс мультипликативный эффект для машиностроительного комплекса, металлургии, стройиндустрии и других отраслей.
Новая индустриализация
в регионах
Важнейший приоритет, заявленный в Концепции долгосрочного развития - коренная модернизация, прежде всего перерабатывающего сектора с целью перенести в страну существенную часть добавленной стоимости, создаваемой на базе российских сырьевых ресурсов. Эта задача особенно актуальна для регионов Сибири, Поволжья и Урала, в которых наряду с мощным добывающим сектором сосредоточены крупнейшие перерабатывающие предприятия.
Реиндустриализация подразумевает не только обновление основных фондов, она требует масштабных инвестиций в ресурсосберегающие решения, трансфера зарубежных и разработки собственных технологий, нового качества кадров. Наряду с модернизацией действующих предприятий, возможности развития которых иногда ограничены, нужны проекты создания новой промышленной инфраструктуры страны. Положительный опыт целого ряда субъектов РФ, среди которых Республика Татарстан, Калужская, Московская, Ленинградская, Липецкая, Свердловская области, в части строительства и развития подготовленных площадок для промышленных инвестиций - индустриальных парков и особых экономических зон - подтверждает эффективность подобных инструментов.
Строительство подобного рода площадок должно быть тесно увязано с вопросами стратегического развития регионов. Стартовавший в текущем году проект создания ОЭЗ "Титановая долина" в Свердловской области - пример одновременного решения вопросов привлечения иностранных инвестиций; развития сразу нескольких крупнейших находящихся на мировом уровне технологического развития промышленных предприятий и создания новой точки роста во второй по размеру агломерации на территории области - Нижнетагильской, с общей численностью свыше полумиллиона человек.
Но пока таких площадок мало. Речь не о том, чтобы в каждом регионе создать особую экономическую зону на средства Федерации. Но на приоритетных с точки зрения экономического развития страны территориях, прежде всего на Дальнем Востоке, а также в регионах с высокой долей перерабатывающей промышленности задачу увеличения количества индустриальных площадок необходимо решать.
Еще одно перспективное направление - формирование кластеров - способно в долгосрочной перспективе решить вопросы частичного замещения высокотехнологичного или стратегически важного для страны импорта. Их поддержка с помощью различных инструментов (через предоставление подготовленных площадок, финансирование, административной поддержки) должна стать приоритетом для регионов и Федерации. Отбор таких кластеров необходимо производить на конкурентной основе.
Институты развития и ответственность губернаторов
Простое количественное увеличение предоставляемых Федерацией регионам инструментов и ресурсов не приведет к успеху, если на их уровне не будет сформирована сеть институтов, способных эффективно, на конкурентных началах использовать эти ресурсы для развития территорий. Целый ряд субъектов РФ уже создали корпорации или агентства развития, агентства поддержки экспорта, региональные инвестиционные фонды.
Этот опыт необходимо тиражировать, и очень важно при этом учитывать два момента. С одной стороны, деятельность институтов развития должна находиться в едином правовом поле и жестко контролироваться в целях недопущения неэффективного расходования средств. С другой, их главная задача - снизить общий уровень рисков для инвесторов в конкретном регионе, то есть в корпорации развития - это инструмент "ручного" регулирования, и в этом смысле их деятельность лежит в зоне прямой ответственности губернаторов регионов.
Еще раз подчеркну, что важнейшая роль регионов в решении общей задачи - развития человеческого и экономического потенциала страны - заключается в здоровой и активной конкуренции за ресурс, который направляется государством на цели долгосрочного развития в рамках стратегических приоритетов. Конкуренции, дающей возможность наиболее активным, амбициозным регионам, сумевшим выстроить на своей территории эффективные институты и систему поддержки и реализации проектов развития, возможность брать на себя и дополнительные полномочия, и более высокую ответственность за решение наших общих задач.
P.S.
Руководитель рабочей группы Александр Мишарин благодарит за помощь и серьезную работу по подготовке доклада "Повышение роли регионов в модернизации транспортной и промышленной инфраструктуры России и поддержке экономического роста" коллег-губернаторов, а также заместителя министра экономического развития РФ Андрея Клепача, исполнительного директора Фонда "Русский мир" Вячеслава Никонова, ведущего эксперта "Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования" Дмитрия Белоусова и других членов рабочей группы.