На минувшей неделе в Санкт-Петербурге произошло знаковое событие. В городе на Неве был открыт первый социальный обьект, созданный за счет средств инвестора на условиях частно-государственного партнерства - общеобразовательная школа на 285 мест. Ключевой особенностью использования механизма ГЧП для строительства объектов социальной инфраструктуры является то, что на инвестора возлагается задача строительства объекта и его последующей эксплуатации в течение срока действия соглашения. Правда, для России такое сотрудничество пока редкость.
За рубежом практика реализации крупных инвестиционных проектов по строительству инфраструктурных объектов получила достаточно широкое распространение. Государство, решая задачи строительства дорог, аэро портов, мусороперерабатывающих заводов, реконструкции очистных сооружений и объектов социальной инфраструктуры, привлекает для этих целей денежные средства частных инвесторов, получая возможность снизить финансовую нагрузку на и так дефицитный бюджет. При этом инвесторы получают гарантии возврата вложенных средств, а значит, стабильный долгосрочный и, как правило, социально значимый проект. В России дела обстоят не столь радужно.
Одна из основных причин - несовершенство нормативно-правовой базы. Сегодня правовое регулирование этой сферы отношений в России представлено неоднородно: на федеральном уровне единого закона о государственно-частном партнерстве нет, и дискуссия относительно необходимости его принятия ведется последнее время весьма активно. При этом в 2005 году был принят и действует Федеральный закон "О концессионных соглашениях", регулирующий лишь одну форму ГЧП - концессию. Помимо этого в действующем законодательстве есть общие положения гражданского кодекса, не запрещающие заключать любой договор, не противоречащий требованиям законодательства.
В условиях отсутствия федерального закона о ГЧП более 40 субъектов Федерации приняли собственные законы о государственно-частном партнерстве. Региональные власти поверили в то, что при хорошо налаженной координации в рамках муниципалитета или области власть и бизнес в состоянии эффективно решать многие задачи. Но и это не сняло всех проблем. "Разношерстность" региональных законов фактически приводит к тому, что инвестиционный проект, который может быть реализован в одном регионе, осуществить в другом невозможно. Более того, зачастую местные законы вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства о размещении заказов для государственных нужд.
Вот пример. Проект ГЧП предусматривает возможность строительства на средства частного инвестора объекта инфраструктуры, который затем планируется передать в аренду представителю местного муниципалитета. Соглашение о реализации проекта должно предусматривать возможность предоставления земельного участка, заключения договора на строительство, а также последующего заключения договора аренды. Для этого инвестор должен пройти три конкурса, поскольку федеральное законодательство о конкурсных процедурах предусматривает в таких случаях проведение трех отдельных конкурсов - на предоставление земельного участка под строительство, на заключение государственного (муниципального) контракта на строительство объекта и на заключение договора аренды с представителями местного муниципалитета. И это при том, напомню, что основная идея государственно-частного партнерства - предоставление и земли, и подряда, и права на заключение договора аренды путем проведения единого конкурса - на право заключения соглашения о реализации проекта.
Одна из особенностей проектов ГЧП - большой срок инвестиционной окупаемости, достигающий 25-30 лет. Естественно, он требует предоставления публичным партнером инвестора - субъектом Федерации либо муниципалитетом - надежных гарантий возврата денежных средств. Основная проблема здесь в том, что горизонт бюджетного планирования по Бюджетному кодексу ограничен тремя годами. Это максимум, на который можно заложить в бюджет расходование денежных средств. Более длительные гарантии могут быть предоставлены в рамках долгосрочных целевых программ. Однако утверждаются и сворачиваются они решением местной исполнительной власти. Поэтому, даже если действующее руководство региона приняло решение о запуске той или иной целевой программы и включило расходы на нее в местный бюджет, новая команда, пришедшая ему на смену, может пересмотреть это решение. Поэтому для частного инвестора такие условия предоставления гарантий не всегда являются однозначно надежными.
Что может изменить сложившуюся ситуацию? Сегодня эксперты расходятся во мнении. Одни считают: без федерального закона о ГЧП не обойдешься, другие полагают, что достаточно точечных изменений отраслевых нормативных актов. При этом почти ни у кого нет сомнений: изменения в регулировании этой сферы на федеральном уровне неизбежны, и время их пришло.