Один из главных приоритетов деятельности минэкономразвития - развитие государственно-частного партнерства. Именно ГЧП стало главным инструментом для решения стоящей перед нашей страной задачи - улучшения инвестиционного климата. О том, что мешает продвижению ГЧП-проектов, и о дальнейших путях развития партнерства бизнеса и государства "РГ" рассказал директор департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития РФ Сергей Беляков.
- Сергей Юрьевич, как вы определяете государственно-частное партнерство?
- Это партнерство между публичным и частным секторами для решения социально значимых задач. Поскольку это партнерство, оно должно осуществляться на взаимовыгодных условиях. Для государства выгода в привлечении средств частного инвестора для реализации функций, которые традиционно закреплены за государством, а иногда и в передаче части этих функций своему партнеру, конечно, при условии распределения рисков. Для инвестора выгода в возможности заработать, оказывая эти услуги. Это также передача части функций, которые традиционно закреплены за государством, частному инвестору, частному партнеру за определенное вознаграждение.
- На каких условиях передавать? На какой стадии получать вознаграждение? Каков объем тех обязательств, которые на себя берет вместо государства частный инвестор или партнер?
- Тема крайне актуальная. Весь мир далеко продвинулся по сравнению с первоначальным пониманием предмета ГЧП в части того, какие функции и в каком объеме можно передать. Во многих странах это не только строительство инфраструктуры, но и ее эксплуатация. Причем речь идет не только о транспортной инфраструктуре, но и о социальной. Это означает, что частному бизнесу передаются многие социальные функции, к примеру, даже возникают частные тюрьмы. У нас же традиционно создание социальной и транспортной инфраструктуры, не говоря уже о передаче социальных функций, осуществлялось государством. Государство на определенном этапе было вынуждено контролировать достаточно большой объем отношений в экономике. В сегодняшних наших реалиях ответственность на инвесторе лежит исключительно за строительство. Во многом сложившаяся ситуация связана с качеством инвестора. Мы же заинтересованы передать и эксплуатацию, как это происходит в других странах, а в перспективе можно говорить и о социальных функциях. Если говорить о вознаграждении, то здесь, конечно, многое зависит от самого проекта и денежного потока, который он может создавать.
- Почему объектами ГЧП являются именно объекты инфраструктуры?
- Потому что, во-первых, создание инфраструктуры - это функция государства, и такие объекты, как дороги, мосты, железнодорожные пути, объекты коммунальной инфраструктуры, находятся на балансе государства. При этом строительство объектов инфраструктуры - это дорогие и часто достаточно долгие проекты. Кроме того, много средств необходимо на содержание таких объектов. Если в такие проекты привлекать частного инвестора, софинансируя стройку со стороны государства или полностью строя за счет средств инвестора, и передавать объект частнику в эксплуатацию, то и качество строительства, и качество эксплуатации сильно возрастает. Кроме того, существенно снижаются затраты бюджета. А инвестор получает возможность вернуть вложенные средства и получить доход на этапе эксплуатации.
До 2008 года у нас был прекрасно работающий инструмент - Инвестиционный фонд, который наполнялся за счет нефтегазовых доходов. Деньги вкладывались в очень долгие, но не очень рентабельные с точки зрения окупаемости инфраструктурные объекты. В основном транспортную инфраструктуру. Затраты были большие, окупаемость не очевидна. В 2009 году поток иссяк, сладкая жизнь кончилась. Цены на нефть резко падают, при этом объемы государственных обязательств не сокращаются, а увеличиваются. Приходится изменить свое отношение к тому, куда направлять имеющиеся средства, создавать условия для привлечения инвесторов.
- Второй инструмент поддержки проектов ГЧП - концессионные соглашения.
- Сегодня это один из главных инструментов. В последнее время мы приняли ряд поправок, которые существенно расширили возможности использования этого инструмента. Когда в 2005 году принимался соответствующий закон, он распространялся в основном на объекты регионального или федерального уровня. При этом мы видели существенный интерес частных инвесторов к инвестициям в ЖКХ, коммунальную инфраструктуру. Но это, как правило, объекты муниципального и регионального уровня, даже чаще муниципального. Поэтому концессии здесь не работали.
- Почему бы не внести изменения в законодательство?
- А мы и внесли. В 2010 году мы приняли изменения в части развития концессионных отношений в коммунальном комплексе, уточнили права и обязанности сторон при заключении, пересмотре и прекращении действия концессионного соглашения. И таким образом мы открыли ворота для заключения концессионных соглашений не только на федеральном уровне (типа мегапроектов строительства федеральной дороги Москва - Санкт-Петербург, Орловский тоннель, съезды с МКАД), но и в отношении муниципальных объектов, а также принадлежащих государственным или муниципальным унитарным предприятиям. И сразу увидели рост заключения соответствующих соглашений на муниципальном уровне. Это хорошо, потому что у муниципалитетов и так большой объем задач, которые они должны решать. А механизмов для решения поставленных задач было немного. Теперь можно привлекать частного инвестора, давая ему возможность заработать на эксплуатации, обслуживании инфраструктуры. Сейчас мы внимательно анализируем практику. Инвесторы, даже в успешных с точки зрения инвестиционного климата регионах, столкнулись с проблемами, когда инвестиции в содержание объектов инфраструктуры, к примеру, водоканалов, приводят к тому, что инвесторы не могут обеспечить себе возврат вложенных средств за счет тарифной составляющей. Раньше договоры заключались как договоры аренды, теперь можно заключить концессионное соглашение, которое четче прописывает обязательства сторон и минимизирует риски.
- Достаточно концессионного соглашения или нет?
- Сейчас мы понимаем, что для привлечения инвестиций одной только концессии, которая предлагает всего одну модель - BTO (частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность публичного партнера и осуществляет эксплуатацию объекта, получая при этом доход от эксплуатации), недостаточно. Рынок диктует свои условия, и ряд регионов на это уже отреагировал, приняв свои законы и прописав в них различные формы ГЧП. При этом есть и негативные примеры, когда основная цель концессии - привлечение инвестиций - не срабатывает, концессию просто используют в целях ухода от закона о госзакупках и отдают объект в эксплуатацию практически с нулевыми инвестиционными обязательствами, выжимая максимальный доход от эксплуатации. Таких ситуаций быть не должно, здесь, конечно, вопрос к конкурсной документации, к техническим требованиям к объекту и в первую очередь к властям.
Вскоре в рамках концессионного законодательства у нас появится еще одна модель для реализации проектов ГЧП - контракты жизненного цикла, соответствующие поправки нами подготовлены, они позволят передавать частному партнеру весь цикл работ: проектирование, строительство объекта, финансирование и эксплуатацию по согласованным стандартам качества, а публичный партнер будет выплачивать вознаграждение. Документ находится в Госдуме. Эти поправки соответствуют мировой практике реализации ГЧП проектов.
- А нужен ли нам федеральный закон о ГЧП? Ведь регионы уже вовсю принимают свои законы о государственно-частном партнерстве!
- Регион-пионер в этой сфере Санкт-Петербург. Мы эту инициативу всячески приветствуем. Тот объем инвестиций, который идет в регион, говорит о том, что ГЧП эффективный инструмент. Сейчас по опыту Санкт-Петербурга региональные законы о ГЧП приняты в 46 субъектах. Все 46 региональных законов обладают разным качеством. Некоторые просто носят декларативный характер и описывают те инструменты, которые уже есть на федеральном уровне. Некоторые более детально регулируют земельные отношения, отношения инвестора и администрации, четко прописывают обязательства. Нужен ли федеральный закон о ГЧП? Мы на этот вопрос пока не ответили ни да, ни нет. Объясню почему.
Если закон нужен, надо понимать, что на федеральном уровне мешает реализации или развитию инструментов ГЧП с учетом того, что у регионов есть право регулировать эти механизмы на своем уровне?
У нас есть законодательство о концессиях, о госгарантиях, есть гражданское законодательство, регулирующее различные виды договорных отношений. Что еще нужно урегулировать, чтобы заработало в полную силу ГЧП? Может, нужно определение понятия ГЧП? Для этого точно отдельный закон не нужен. Тем более что и в мировой практике это понятие как юридическая конструкция далеко не всегда раскрывается. Есть принципы партнерства, механизмы. Важно, чтобы совокупность норм права, регулирующих отношения частного инвестора и государства, не противоречила друг другу. Другое дело, что следующим шагом станет вопрос: а есть ли что-нибудь в действующем законодательстве, в первую очередь земельном, законодательстве о госзакупках, бюджетном и т.д., что требует поправок, чтобы более активно развивать ГЧП. Как раз над этим мы вместе с минфином, минрегионом, ВЭБом, у которого большой опыт участия в проектах ГЧП в регионах, и Центром развития ГЧП активно работаем. Занимаемся аудитом существующего законодательства.
В ближайшее время мы определим, какие нормы в том или ином законодательстве мешают развитию государственно-частного партнерства. И посмотрим, какие изменения надо внести. К примеру, Закон о госзакупках, который выполняет свои функции, но в то же время сдерживает развитие других институтов, в том числе и ГЧП.
Например, концепция законодательства, регулирующая государственные закупки, утверждает: если есть возможность разделить лоты, то нужно это сделать. Проектирование - отдельно, строительство - отдельно, эксплуатация - отдельно, предоставление услуг тоже отдельно. Вся логика ГЧП сводится к тому, что, если есть возможность объединить лоты, нужно объединять и выставлять на конкурс один лот, за счет которого частный партнер может принять на себя набор разного рода рисков по проекту, что в определенных случаях приводит к улучшению качества соответствующих товаров, работ и услуг. Это пример концептуально разных подходов к регулированию процесса закупки услуг или созданию объекта.
- Почему бы не обратиться к западному опыту?
- Административно-территориальное устройство России делает возможным учесть всю специфику форм партнерства государства и бизнеса на региональном и муниципальном уровне, потому что именно на этих уровнях и должен реализовываться больший объем таких проектов. Тем более, что опыт Калуги, Татарстана, Санкт-Петербурга доказывает, как только они начинают действовать в этом направлении, инвестор тут же активизируется, я имею в виду подход к управлению процессом привлечения инвестиций в целом.
- Нужно ли создавать на федеральном уровне межведомственные структуры, которые помогли бы продвижению проектов ГЧП в регионах?
- Я большой противник любых таких структур. Это приводит к обратному эффекту. Получается, если я - одно окно, то не единственное, а дополнительное звено в цепочке согласований. Нужно создавать систему мотивации региональных властей, чтобы они были заинтересованы привлекать любого инвестора, обладающего компетенциями. Все это достаточно хорошо регулируется конкурсными процедурами, главным критерием которых является стоимость и качество.
- Вам не кажется, что в этом случае выиграют уже успешные регионы, а не дотационные, которым даже согласовать проект покажется трудным?
- Большинство концессионных соглашений согласовывается на муниципальном уровне. Это их зона ответственности. Регионы должны привлечь инвестора, вложить свои средства либо создать условия. Приведу пример. Калуга, когда начинала свой путь по привлечению инвестиций, была не слишком успешным регионом. Но им удалось разработать систему, при которой они берут заемные деньги, на них создают инфраструктуру для инвестора. Инвестор, имея возможность прийти на подготовленную площадку, вкладывает деньги, создает рабочие места, увеличивает налогооблагаемую базу. Из этих налогов Калуга теперь возвращает долги, плюс имеет возможность финансировать новые проекты.
- На каком этапе государству лучше компенсировать издержки?
- На этапе строительства не очень эффективно, и где здесь ГЧП, не очень понятно. Лучше отдать ту же построенную инвестором дорогу в эксплуатацию и дать ему возможность обустроить прилегающую территорию. Заправки, мотели, кафе всегда пользуются популярностью. Либо делать дорогу платной. Инвестор заинтересован достоверно оценить, каков будет поток машин, трафик, где ставить шлагбаум, какую цену за проезд устанавливать. По этому пути идет весь мир. И ни у кого аллергии этот факт не вызывает. Это результат договора между властью и обществом.