Сергей Пузыревский, начальник правового управления ФАС России:
- Третий антимонопольный пакет принят, подписан президентом и вступил в силу в Сочельник, 6 января. Когда мы начинали над ним работу, прежде всего исходили из того, что необходимо сделать последний и достаточно уверенный шаг для гармонизации российского антимонопольного законодательства с лучшими мировыми практиками. Не забыли и про требования ВТО. Все время работы вели непрерывный диалог с предпринимательскими союзами, депутатами, практикующими юристами.
В основном претензии были связаны с тем, что некоторые нормы нашего законодательства посчитали недостаточно конкретными. Надо было дать более четкие, конкретные определения. Мы постарались максимально уйти от двусмысленностей. Например, определение картеля, самого опасного нарушения антимонопольного законодательства, подразумевало некоторую неопределенность. Возникал вопрос: а может ли быть картель в одной группе лиц, в холдинге? Сговор внутри холдинга, когда дочерние компании с головными компаниями проводят единую политику, является криминальным, требуется ли за это штраф? Мы пришли к выводу, что, конечно, нет, сегодня определение картеля изложено таким образом, что речь идет исключительно о горизонтальных соглашениях конкурирующих между собой на конкретном рынке хозяйствующих субъектов. Но внутрихолдинговые соглашения допустимы. Надо помнить, что понятие картель, как знак "стоп", говорит о том, что если вы конкуренты, работаете на одном рынке, то не должны договариваться о четырех вещах - цене, разделе товарного рынка, отказе в производстве товара, который повлечет рост цены, и отказе в заключении договора с определенными покупателями.
Комитет по конкуренции ОЭСР месяц назад в Париже слушал доклад Российской Федерации об антимонопольном регулировании и обсуждал основные проблемы российского антимонопольного законодательства, которые решены третьим антимонопольным пакетом. Поэтому мы можем говорить, что нам удалось гармонизировать лучшие мировые антимонопольные практики в нашем законодательстве.
РБГ: Какие новеллы несет Третий антимонопольный пакет?
Пузыревский: Во-первых, происходит дальнейшее развитие базового определения монопольной высокой цены.
Мы все больше и больше начинаем применять самые современные методики и механизмы при анализе ценообразования монополий.
В частности, самым главным для нас является метод сопоставимых рынков, когда мы анализируем соответствующие цены в Германии, во Франции, в Казахстане, в Украине, в Литве. Если у монополистов цена выше, чем нам демонстрирует принцип сопоставимости, можно говорить о монопольно высокой цене.
В нашей шестой статье о монопольно высокой цене появляется и обязательный ретроспективный метод, мы должны учитывать, что происходило с ценами в последние годы, причем очень важным фактором является то, что мы пошли на маленькую, на первый взгляд, уступку компаниям. Ретроспективный метод не может быть меньше, чем один год. Согласитесь, мы не можем на основании скачков цены в течение одного месяца сделать вывод о монопольно высокой цене. Проводим анализ мировых индикаторов в привязке к соответствующим ценам внутри России. Это самое современное, что складывалось в антимонопольных практиках за последние десятилетия.
Несколько слов о появлении новых юридических институтов в Третьем антимонопольном пакете. Вводится два новых института, один из них называется "Предостережение антимонопольного органа", другой - "Предупреждение антимонопольного органа". Под предостережением в законодательстве понимается направление официального документа, официального предостережения, как правило, физическому лицу. Тем, кто своими публичными заявлениями может посылать ценовые сигналы, которые приведут к нарушению антимонопольного закона.
РБГ: Приведите пример!
Пузыревский: Классический вариант, когда представители отраслевых компаний, отраслевых ассоциаций начинают рассказывать, что неминуемо завтра цены на жилье повысятся в несколько раз. Этот ценовой сигнал особо воспринимается строительными компаниями, они их дублируют, и через несколько дней мы видим повышение цен на рынке, например, жилья. В последние годы нефтяные компании и ассоциации работников нефтяной сферы, газовой промышленности любят рассказывать о том, как вырастут цены на бензин. На самом деле это сигнал для проведения осуждаемого нашим законом мероприятия по согласованным действиям. Подчеркну: предостережения не могут направляться ни журналистам, которые отстаивают свободу слова, ни экспертам, которые занимаются своей работой. Речь идет только о тех отраслевых ассоциациях, о тех работниках соответствующей промышленности, компаний, которым может быть выгодно раскручивание инфляционной спирали, роста цен и так далее.
Еще один новый институт антимонопольного предупреждения призван продемонстрировать бизнесу предупредительный контроль со стороны ФАС. Если сейчас по жалобам и заявлениям, например в области энергетики, подключения к сетям, в каждом случае, когда идет отказ в заключении договора, мы, фиксируя нарушение антимонопольного законодательства, возбуждаем дело, ведущее к оборотному штрафу. Так, на рынке работает энергетическая компания МОЭК. На основании того, что они успели натворить за последний год, мы должны были бы возбудить 200 дел против этой компании. Если мы назначили бы 200 оборотных штрафов, то завтра этой компании не было бы.
РБГ: Как тогда мы будем получать тепло в Москве и области?
Пузыревский: В отношении таких относительно негрубых нарушений, не связанных с ограничением конкуренции, но прямо влияющих на жизнь граждан, мы перейдем на предупредительный контроль. Направим предупреждение в эту компанию, в котором сошлемся на квалификацию 10-й статьи закона и предупредим компанию о том, что она нарушает антимонопольный закон. Если в течение декады компания устраняет нарушение, то дело не возбуждается и штраф не накладывается. В противном случае компания будет привлечена к административной ответственности в виде оборотного штрафа. ФАС добровольно отказывается от своей карательной практики в отношении примерно половины дел, которые мы рассматриваем в Москве и в наших территориальных органах. Мне кажется, что это будет иметь позитивные последствия с точки зрения снижения административного бремени на бизнес.
Третий антимонопольный пакет впервые в практике нашей страны ввел административное обжалование торгов на продажу.
Всем известен сайт zakupki.ru, где можно посмотреть кто и что из чиновников закупает. ФАС России выступал главным идеологом в разработке еще одного сайта - torgi.ru, где сегодня отражаются соответствующие оферты от Владивостока до Калининграда в отношении продажи госимущества. Мы считаем, что нужно в обязательном порядке публиковать на общенациональном сайте абсолютно все оферты, продажу любого земельного, лесного участка, рыбных и иных биологических квот, недр, когда предусмотрены соответствующие торги, водных ресурсов и т.д. Мы за то, чтобы сделать для всех наших налогоплательщиков открытыми и прозрачными все процедуры по любому обороту госимущества. Уже сейчас там отражаются все оферты о сдаче в аренду госимущества, будут отражены все оферты по приватизации, по торгам.
РБГ: В новом законе прошли поправки и в Уголовный кодекс?
Пузыревский: Полностью отменена уголовная ответственность для предпринимателей в отношении согласованных действий и вертикальных соглашений. Когда из экономических доказательств, очень длительных и не всегда однозначных, оценочных может возникнуть уголовное преследование, и мы в этом согласились с бизнесом, преждевременно вводить за это уголовную ответственность.
Уголовная ответственность будет установлена только за картели и некоторые формы неоднократного злоупотребления доминирующим положением.
Кроме того, мы много уделили внимания так называемым правилам недискриминационного доступа. Это особенно важно в отношении инфраструктуры естественных монополий. А также речь идет о том, чтобы инфраструктура смежная, технологически связанная с инфраструктурой естественных монополий, также подпадала под нашу юрисдикцию.
Немаловажен вопрос и административной ответственности. Мы с большим трудом обеспечили применение большой вилки - от 1 до 15 процентов более или менее единообразно во всей России. Написали методики, по которым штраф во Владивостоке и штраф в Калининграде при одинаковых условиях был одинаков. Это очень важно, потому что при таком разбросе санкций здесь очень легко попасть в ситуацию достаточно коррупционную, и разница в 1 процент составляет порой и миллион рублей.
Третий антимонопольный пакет предусматривает закрепление в законе методики расчета административного штрафа, налагаемого на компании, нарушившие антимонопольное законодательство. Введена четкая градация отягчающих и смягчающих административную ответственность обстоятельств для юридических лиц и их "весовое" значение в размере административного штрафа. Все это позволит единообразно подходить и антимонопольным органам, и судам при решении вопроса о размере наказания.
РБГ: Изменится ли порядок выдачи справок, разрешений?
Пузыревский: Наш закон вводит прямой запрет на появление каких-либо оплат за выполнение каких-либо государственных услуг, если это не установлено законодательством РФ. Если нет прямой записи в каком-либо федеральном законе, в акте правительства либо в указе президента о том, что данная услуга разрешается и она может быть платной, она должна быть абсолютно бесплатной. И мы будем пресекать появление любых платных услуг, если это не основано на действующем законодательстве.
РБГ: Будет ли четвертый пакет?
Пузыревский: Планируем незначительные точечные изменения. Мы их рассматриваем как некую часть третьего антимонопольного пакета, которую надо доводить до совершенства. Но очень надеемся на то, что в ближайшие пять лет четвертый антимонопольный пакет не понадобится.