Борьба с коррупцией стала одной из главных забот государства и общества.
Как решается эта задача на законодательном уровне, рассказала в интервью члену президиума Ассоциации юристов России Михаилу Барщевскому директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, член-корреспондент РАН Талия Хабриева.
Доходная тайна
Михаил Барщевский: 9 декабря отмечался Международный день борьбы с коррупцией. С чем связано его проведение?
Талия Хабриева: В этот день в 2003 году в Мексике была открыта для подписания Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, а с 2004 года Международный день борьбы с коррупцией официально провозглашен Генеральной Ассамблеей ООН. В резолюции говорится, что целью его введения является углубление понимания проблемы коррупции и роли конвенции в борьбе с ней.
Барщевский: Выходит, это не только наша проблема?
Хабриева: Изучая не только российское, но и зарубежное законодательство и общемировые тенденции, мы убеждаемся, что проблема существует во всем мире, более того, она вышла на транснациональный уровень. При этом соответствующее регулирование в системе ООН развивалось довольно долго. Сначала - через акты мягкого права, резолюции, декларации. Прежде были приняты европейские конвенции о противодействии коррупции, позднее соответствующие конвенции государств на американском и африканском континентах. Конвенция ООН была принята тогда, когда на это зло закрывать глаза стало невозможно. Динамика присоединения к конвенции уникальна - к ней присоединилось уже 158 государств - членов ООН.
Барщевский: Как исполняются Россией обязательства по реализации требований конвенции?
Хабриева: Российская Федерация ратифицировала конвенцию в 2006 г. С тех пор многое было сделано. Базовыми документами по реализации требований антикоррупционных конвенций стали два специальных закона, принятых 25 декабря 2008 года: о противодействии коррупции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
В апреле 2010 г. указом президента были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, предусмотревшие принятие новых законодательных актов.
В их ряду особое место занимает Федеральный закон от 21 ноября 2011 года, который ввел нормы об увольнении должностных лиц в связи с утратой доверия, распространил антикоррупционные требования на все государственные и муниципальные должности, обязал банки и иные кредитные организации предоставлять сведения о доходах и обязательствах имущественного характера чиновников.
Чиновник идет в обход
Барщевский: Широкую дискуссию вызывает вопрос об учете в российском законодательстве требований статьи 20 Конвенции ООН против коррупции о незаконном обогащении.
Хабриева: Статья 20 содержит требование к должностному лицу разумным способом обосновать увеличение его активов, превышающих его законные доходы. Эта норма применяется во многих зарубежных государствах и обеспечивается механизмом обязательного декларирования чиновниками своих расходов: на приобретение недвижимости, заграничные поездки, выполнение других обязательств, например, погашение кредитов, и т.д.
В России предложения о криминализации незаконного обогащения высказывались неоднократно. Вместе с тем для применения подобной нормы в российском законодательстве имеются объективные препятствия. Большинство расходов проходит в безналичной форме, минуя банки и кредитные учреждения. Следовательно, обеспечить контроль за реальными расходами чиновников крайне сложно.
Кроме того, криминализация незаконного обогащения в том виде, в котором она предусмотрена в статье 20 конвенции, вступает в конфликт с положениями статьи 51 Конституции и Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Согласно им никто не обязан свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников.
Барщевский: С этим вопросом тесно связана проблема предупреждения отмывания денежных средств, полученных преступным путем.
Хабриева: Статья 14 конвенции предписывает введение механизмов предупреждения отмывания денежных средств, полученных преступным путем, в том числе для предотвращения незаконного обогащения. Наше законодательство в этой части соответствует требованиям конвенции. Но мне кажется, сейчас должен быть дан новый импульс действию норм, направленных на борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма. А именно: в соответствии с законом нотариусы, бухгалтеры и адвокаты, имеющие основания полагать, что сделки или финансовые операции преследуют цели легализации преступных доходов или финансирование терроризма, обязаны информировать об этом соответствующие органы. В законодательстве закреплена административная ответственность, но случаи ее применения в отношении перечисленных лиц единичны.
Без доверия - уволить
Барщевский: Какие требования Конвенция ООН предъявляет к порядку осуществления государственных и муниципальных закупок?
Хабриева: Статья 9 требует создания систем государственных закупок, которые основываются на принципах прозрачности, конкуренции, объективности принятия и эффективности принятых решений, в том числе с точки зрения предупреждения коррупции. Долгое время в нашей стране сравнительно успешно действовала конкурсная система размещения заказов, позднее стали превалировать аукционы. Но коррупция страшна тем, что эволюционирует, приспосабливается. Сейчас мы возлагаем большие надежды на закон о федеральной контрактной системе.
Барщевский: Что говорится в конвенции о такой зоне коррупционного риска, как сфера оказания публичных услуг?
Хабриева: Статьи 9 и 10 требуют совершенствования административных процедур, в том числе в сфере оказания публичных услуг. До недавнего времени питательную почву для распространения коррупции создавала неурегулированность вопроса о платности или бесплатности предоставления услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями. Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 внес ясность в этот вопрос, установив, что государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе.
Барщевский: Недавно введен в действие федеральный закон, направленный на совершенствование госуправления в сфере противодействия коррупции. Одна из его новелл предусматривает смещение чиновников с должности в связи с утратой доверия. Расскажите об этом подробнее.
Хабриева: Подписанный президентом 21 ноября этого года закон позволяет увольнять государственных и муниципальных служащих в случае совершения ими коррупционных правонарушений с формулировкой "в связи с утратой доверия". Например, с такой формулировкой может быть уволен чиновник, который знал о возникновении конфликта интересов у подчиненного ему работника, но не принял мер к его предотвращению или урегулированию.
Закон также обязал претендентов на должности в сфере госслужбы и муниципальной службы, судей, а также претендентов на руководящие посты в госкорпорациях, фондах и организациях, созданных РФ для выполнения государственных задач, предоставлять сведения о своих доходах, включая доходы супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В свою очередь банки, регистрирующие и налоговые органы будут обязаны предоставлять такие сведения уполномоченным органам и должностным лицам, в том числе главам регионов, по их запросу.
Хабриева: Конвенция ООН устанавливает требования создания и укрепления антикоррупционных механизмов, применяемых при приеме на работу и прохождении государственной и муниципальной службы. Многие из этих требований были реализованы законом от 27 июля 2004 г. о государственной гражданской службе РФ еще до ратификации конвенции. Дальнейшие пути реализации требований конвенции были намечены Федеральной программой "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013)", утвержденной Указом президента 10 марта 2009 г. В числе ее приоритетов - совершенствование кадровой политики госслужбы, в том числе в решении вопросов отбора, продвижения по службе и подготовки государственных служащих.
Барщевский: Это общие установки, а какие законодательные решения приняты для их реализации?
Хабриева: 5 декабря президентом подписан Закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с введением ротации на государственной гражданской службе". Теперь должности гражданской службы в порядке ротации замещаются на срок от трех до пяти лет.
Фото: РИА Новости