Весь прошлый год прошел в дискуссиях о необходимости принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве. Наступил 2012 год, и работа на данном направлении не прекращается, более того, сегодня она ведется на самых разных уровнях. Об этом и многом другом "РБГ" рассказал председатель правления Центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев.
- Что изменилось за 2011 год? Какие итоги можно подвести?
- В конце прошлого года правительство поручило трем министерствам - финансов, экономического развития и юстиции - рассмотреть возможность принятия закона, регулирующего и расширяющего возможности государственно-частного партнерства. Кроме того, незадолго до этого президент поручил правительству проработать вопрос о целесообразности внесения в земельное законодательство изменений, облегчающих реализацию ГЧП-проектов. В частности, речь идет о предоставлении земельных участков под такие проекты без проведения торгов.
- Какие именно поправки, изменения, дополнения требуется закрепить в федеральном законодательстве, чтобы механизм государственно-частного партнерства в России реально заработал?
- Наиболее важным является введение единой конкурсной процедуры при реализации ГЧП-проектов, когда, например, конкурс на проектирование, строительство и эксплуатацию объединен в один. Федеральный закон N 94-ФЗ о госзакупках не позволяет этого делать, так как его положения предполагают разъединение лотов на различные виды работ и услуг. Существующая процедура увеличивает риски инвестора, поскольку не дает ему гарантии, что он останется партнером государства на весь срок реализации проекта, что значительно увеличивает стоимость последнего. Известны случаи, когда публичный партнер, региональная администрация, пытаются обходить 94-ФЗ, заключая договор c частным партнером на основе лишь региональных законов о государственно-частном партнерстве. Однако практика показывает, что большинство подобных контрактов признаются недействительными со стороны надзорных органов, которые руководствуются в своих действиях нормами федерального законодательства.
Вторым по степени важности является вопрос о введении в правовое поле определения государственно-частного партнерства. Его наличие обязательно наряду с такими понятиями, как "проект ГЧП", "соглашение о ГЧП", "объект соглашения", "публичный партнер", "частный партнер". Сейчас в действующем законодательстве, ввиду огромного количества региональных законов, отсутствует единообразная терминология, что приводит к размыванию сути проектов и различной трактовке соглашений.
Третье дополнение касается механизма отбора проектов. В частности, речь идет об определении открытого перечня критериев для оценки заявок участников конкурсных процедур. Это повысит прозрачность рынка государственно-частного партнерства и будет способствовать привлечению на него новых игроков, в том числе зарубежных.
Далее требуется закрепить основные формы ГЧП-проектов. При этом данные формы должны носить скорее рекомендательный характер, чтобы у регионов была возможность вносить в них изменения и дополнения в зависимости от специфики проектов, каждый из которых по сути уникален. Сейчас региональные администрации, откровенно говоря, боятся что-то новое изобретать, поскольку федеральное законодательство не дает им таких прав.
Также нужно ввести гибкие условия соглашений о государственно-частном партнерстве с возможностью передачи прав по проекту от лица, нарушившего обязательства, другому лицу. Кроме того, важно установить долгосрочные тарифы при реализации ГЧП-проектов с тем, чтобы частный партнер имел гарантию возврата своих инвестиций.
Следует также ввести положение о создании в рамках ГЧП-проектов компаний с целевой правоспособностью, защищенных от банкротства. Они служат для обособления имущества ГЧП-проекта с целью его защиты от притязаний кредиторов публичного и частного партнеров.
- Все перечисленное вами относится главным образом к еще не принятому федеральному закону о ГЧП, который, по сути, является лишь вершиной айсберга. В какие еще законодательные акты, уже действующие и реально регулирующие государственно-частное партнерство в России, необходимо внести изменения и дополнения?
- В первую очередь должны быть внесены изменения в Бюджетный кодекс, а именно, в статью, где говорится о бюджетных ассигнованиях. Ее изменение позволит закладывать в бюджет платежи публичного партнера (государства) на основании соглашения о ГЧП. Еще одно изменение требуется в статью, регулирующую предоставление субсидий юридическим лицам, в число которых стоит включить частных партнеров по упомянутым соглашениям.
Одна из основных поправок приходится на Земельный кодекс, а именно в статью о порядке предоставления земельных участков для строительства. Необходимо предусмотреть в ней возможность выделения участков по концессионному соглашению без проведения торгов. Кроме того, ряд поправок потребуется внести в Налоговый кодекс, в законы "О защите конкуренции", "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", а также в законы о теплоснабжении и электроэнергетики.
Все эти изменения и дополнения необходимы для синхронизации перечисленных законодательных актов с законом о государственно-частном партнерстве, который, в свою очередь, должен быть живым и регулирующим развитие рынка проектов в публичной инфраструктуре.
- Что помимо пробелов в законодательстве препятствует развитию ГЧП?
- Главным препятствием развитию ГЧП в России и привлечению инвестиций в инфраструктуру является неуверенность инвесторов в стабильности и прозрачности рынка инфраструктурных проектов. Еще одно ограничение - это то, что инфраструктурный рынок, будучи большим по объему своих нужд, очень ограничен по количеству квалифицированных игроков. На рынке представлено лишь небольшое число компаний в области водоснабжения, мусоропереработки. Практически нет компаний, специализирующихся на управлении социальной инфраструктурой - детскими садами, школами, больницами. При этом российский инфраструктурный рынок один из самых крупнейших в мире. Зарубежные игроки уже проявляют интерес к нему. Тем более что эксперты оценивают его в 3 трлн долларов.
- Расскажите о вашей деятельности в прошедшем году?
- В 2011 году мы сосредоточились на трех направлениях, которые считаем приоритетными для себя: образовательном, законотворческом и проектном. Прежде всего было много сделано в области подготовки профессиональных кадров. В МГИМО (У) МИД России Центр открыл межфакультетскую кафедру Экономической политики и государственного частного партнерства, которая ориентирована на представителей частного бизнеса. Кроме того, на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ (РАНХиГС) создан Научно-образовательный центр в сфере государственно-частного партнерства, программы повышения квалификации которого рассчитаны на государственных служащих. Оба заведения помимо образовательной деятельности будут заниматься научно-исследовательскими и издательскими проектами. В конце года мы также подписали соглашение с Санкт-Петербургским государственным политехническим университетом, в котором создается Северо-западный научно-образовательный центр в сфере ГЧП.
Помимо этого в течение года прошел ряд образовательных семинаров, в том числе в Южно-Сахалинске, Ростове-на-Дону, Челябинске. Мы планируем проводить такие мероприятия регулярно во всех регионах, с которыми выстраиваем сотрудничество. Наша задача - в перспективе охватить всю страну.
В области законотворческой основную задачу мы видели в развитии федерального законодательства, о чем я уже говорил. Но мы также активно взаимодействовали с регионами, проводя экспертизу региональных законопроектов по ГЧП и инвестиционной деятельности.
Многое сделано на проектном направлении. В общей сложности проработано более 30 пилотных проектов, главным образом в области социальной инфраструктуры. В этом году Центр совместно с региональными администрациями выходит на стадию их реализации. Ключевую роль в данном процессе играют региональные центры развития ГЧП, открываемые нами в субъектах РФ.
- Расскажите о российском ГЧП-Клубе. Что это за организация и какие цели она преследует? Кто в него уже вошел?
- Одна из наших основных задач заключается в консолидации сообщества профессионалов, которые занимаются подготовкой и реализацией проектов в области публичной инфраструктуры. Проще говоря, это все те, которые каждый на своем месте принимает участие в строительстве мостов, дорог, школ, садов, больниц, водоочистных сооружений - объектов, используемых всеми жителями нашей страны. Поскольку данные проекты, так или иначе, носят социальный характер, то и специалисты, связанные с их осуществлением, выполняют важнейшую общественную функцию. Отсюда вытекает и главная цель российского ГЧП-Клуба - объединить людей, цель которых созидание во имя человека и для государства. Если кто-то назовет это идеологией, я с ним полностью соглашусь. Кто конкретно эти люди? Это представители бизнеса, финансисты, госслужащие федерального и регионального уровня, сотрудники муниципалитетов, представители научного мира, технические специалисты, юристы, экономисты, общественные деятели, политики. Все те, кто наблюдает за угасающей инфраструктурой в регионах России, неравнодушен к этому процессу и хочет что-то системно сделать для ее развития. В конце концов инфраструктура - это основа нашей экономики, и именно степень ее развития определяет уровень жизни человека.
Что касается мероприятий, проводимых в рамках ГЧП-Клуба, то мы сконцентрируемся на организации встреч неформального характера, в частности, культурных, образовательных и благотворительных вечеров с участием уважаемых представителей государства и бизнеса. Планируем приглашать западных гуру в сфере ГЧП для обмена опытом. В то же время ГЧП-Клуб - открытая организация, и содержание его деятельности будет определяться его членами.
- Какие задачи ставите перед собой в 2012 году? Какие направления будут наиболее приоритетными?
- Проектная деятельность станет одной из основных сфер приложений усилий в новом году. Наконец приступим к строительству! Будем реализовывать ряд пилотных проектов по строительству детских садов в нескольких регионах. Возможно участие в проектах в области транспортной инфраструктуры. Конечно же, планируем продолжить работу с госорганами, финансовыми институтами, консалтинговыми структурами и компаниями - операторами по выработке реально нужного и работающего закона о ГЧП. Будем развивать научно-образовательную деятельность. Совместно с МГИМО и РАНХиГС есть идеи издания учебных пособий по государственно-частному партнерству, рассчитанных не только на специалистов, но и на широкий круг читателей, а также проведения аналитических исследований в интересах государства и запуска уникальных для Россия курсов повышения квалификации для глав муниципальных образований.