Роберт Вартеванян, руководитель группы по работе с инфраструктурными проектами и проектами государственно-частного партнерства KPMG
Необходимость эффективного взаимодействия государственного и частного секторов в рамках решения задач социально-экономического развития стала центральной темой в России. По официальным оценкам, устойчивое развитие только транспортной инфраструктуры в России потребует инвестиций в 1 триллион долларов США до 2020 года. Подобный объем средств не может быть профинансирован только за счет бюджетных источников. Ограниченность финансовых ресурсов приводит к поиску новых способов финансирования инфраструктурных проектов (например, на основе ГЧП).
Принятие закона о концессионных соглашениях в 2005 году стало важным шагом в развитии ГЧП. Он послужил сигналом для инвесторов, что государство готово реализовывать проекты ГЧП и взять на себя ряд обязательств. В этом же году в России было заявлено о запуске четырех проектов ГЧП (Западный скоростной диаметр (ЗСД), Надземный экспресс, Орловский тоннель, автомобильная дорога "Москва - Санкт-Петербург" (15 - 58 км). Спустя год стало понятно, что реализация ряда проектов на основе федерального закона затруднительна в силу ограничений, накладываемых самим законом. Это невозможность выступления со стороны концендета двух органов государственной власти, ограничение моделей ГЧП, негибкость предлагаемых типовых концессионных соглашений. Регионы стали принимать свои законы о ГЧП. Сегодня более 50% регионов России имеют свое законодательство о ГЧП, которое устанавливает более гибкие рамки для использования механизмов ГЧП.
Спустя 5 лет после выхода Закона "О концессионных соглашениях" и 4 года после выхода первого регионального закона о ГЧП в 2010 году было финансово закрыто 3 проекта ГЧП: "Москва - Санкт-Петербург (15 - 58 км)" и М-1 "Москва - Минск в обход Одинцово", реконструкция и развитие аэропорта Пулково. Еще 2 проекта ГЧП находятся на стадии финансового закрытия : строительство мусороперерабатывающего завода в Янино (Санкт-Петербург) и строительство ЗСД. Квази-ГЧП-проекты реализуются в области здравоохранения (например, в Казани, Санкт-Петербурге, Петрозаводске), водоснабжения/водоочистки (например, в Москве, Санкт-Петербурге).
Одним из преимуществ ГЧП по сравнению с традиционным способом реализации проекта является возможность эффективного распределения рисков между участниками проекта. При принятии решения о структурировании рисков проекта следует учитывать, что риск должен быть отнесен на сторону проекта, способную наилучшим образом данным риском управлять. Существуют области в проекте, где ни частный сектор, ни государство не имеют четкого преимущества в управлении риском. В таких случаях государственный и частный сектора находят консенсус, какая сторона берет на себя риск, либо этот риск должен быть поделен между ними на протяжении всей жизни проекта. Распределение рисков напрямую влияет на стоимость проекта. Нахождение оптимального распределения рисков между государством, банками и частными инвесторами в трех финансово закрытых проектах заняло время.
Запуск первых проектов ГЧП указал на недостаточную развитость инструментов хеджирования на российском рынке. Один из трех финансово закрытых проектов ГЧП, проект реконструкции аэропорта Пулково, смог привлечь дешевое кредитование в иностранной валюте благодаря наличию потока выручки в иностранной валюте. Проекты М-1 и Москва - Санкт-Петербург привлекли рублевое финансирование посредством синдицированной сделки. Банки вынуждены искать партнеров для возможности финансирования масштабных ГЧП-проектов - с одной стороны, с другой - они разделяют риски, которые несет в себе проект. Поэтому он должен быть реалистичен по размерам и структуре.
Другой проблемой реализации ГЧП является ограниченный доступ к долгосрочному кредитованию в рублях по фиксированным ставкам. Сегодня срок кредитования в среднем составляет 7-12 лет, а срок проекта ГЧП в среднем составляет 30 лет. В настоящих рыночных условиях сроки предоставления средств МФО (например, ЕБРР, Всемирный банк, МФК, ЕИБ) сократились ввиду нестабильности обменного курса и ограниченной возможности использования механизмов хеджирования. ВЭБ, являясь российской МФО, может предоставлять долгосрочные кредиты в рублях сроком до 20 лет и по фиксированной ставке. Решением проблемы "коротких" денег может быть рефинансирование и разделение риска рефинансированияс государством.
Существует общепризнанное мнение, что реализация проекта через механизм ГЧП дороже государственно заказа вследствие способности государства привлекать более дешевое финансирование. При этом не учитывается, что заимствование покрывает только 40% всех затрат проекта на протяжении его жизненного цикла, государство берет на себя больше рисков (превышение стоимости и сроков строительства), и используется менее гибкая структура проекта. ГЧП может стать эффективным методом реализации проектов для государства при условии обоснованности выбора проекта для его реализации через механизм ГЧП и его оптимального структурирования. При этом распределение рисков напрямую влияет на стоимость проекта и его успешную реализацию. Количество появляющихся региональных проектов, а также законодательные изменения говорят о том, что Россия движется в направлении выработки своего успешного подхода к реализации проектов ГЧП.