Долгое время плохое качество российских дорог было принято оправдывать острейшим дефицитом финансирования. Однако вскоре дорожники лишатся этого убойного аргумента. По словам чиновников, уже в 2012 году до трети регионов могут получить в 3-4 раза больше средств на дорожное строительство. Объемы финансирования дорожных работ на федеральных автотрассах будут расти медленнее, но и тут к 2014 году рост может составить до 1,3 раза к 2011 году. Взрывной рост бюджетных инвестиций призваны обеспечить возрожденные дорожные фонды. Их создание позволит увеличить региональные расходы на дорожное строительство в 2012 году на 112 млрд рублей, в 2013 году - на 192,3 млрд рублей. В целом же благодаря новому механизму финансирования транспортной отрасли ежегодный объем бюджетных инвестиций в дорожное строительство возрастет с нынешних 700 млрд рублей до 1 трлн рублей.
Общий котел вместо "road money"
Дорожные фонды - распространенный во всем мире механизм финансирования дорожного строительства. По налогово-бюджетной схеме "road money", то есть за счет целевых ("окрашенных") дорожных налогов, заложенных в цену моторных топлив, развиваются дорожные сети общего пользования во всем мире. Именно через дорожные фонды в США финансировалось строительство современной сети скоростных дорог, которая позволила преодолеть территориальную разобщенность страны, связать штаты.
Опыт функционирования дорожных фондов имеется и в России. В период с 1991 года в течение десятилетия дорожные фонды являлись основным инструментом финансирования строительства и содержания дорожной инфраструктуры. Они пополнялись за счет поступлений от топливных акцизов, налогов с предприятий. Однако в 2001 году дорожные фонды были ликвидированы под предлогом массового нецелевого использования средств.
Кроме того, фонды попросту не вписались в созданную по инициативе бывшего министра финансов Алексея Кудрина централизованную бюджетную вертикаль. Основные денежные потоки, которые складывались из налоговых и прочих поступлений (включая транспортный налог), были замкнуты в общий котел - федеральный бюджет, а уже оттуда дозированно стали перераспределяться в регионы и муниципалитеты.
После ликвидации дорожных фондов расходы на строительство дорог сократились в разы. Возник колоссальный разрыв между потребностями автомобилистов в улучшении дорог и фактическими возможностями для этого. Так, к 2005 году общий объем финансирования автомобильных дорог упал в сопоставимых ценах по сравнению с 2000 годом почти в два раза. В 2007-2009 годах усилиями минтранса объемы финансирования удалось частично восстановить. Однако темпы роста бюджетных инвестиций все равно отставали от темпов роста экономики, автомобилизации. Это не позволяло кардинально улучшить качество дорожной сети, увеличить ее протяженность, решить проблему повсеместно возникающих транспортных заторов. В некоторых регионах на содержание километра дороги ежемесячно выделялось несколько тысяч рублей. И за эти деньги надо было провести ремонт, хотя бы ямочный, содержать в порядке знаки и ограждения, очищать дорогу от снега, обрабатывать ее от гололеда.
Из-за острого дефицита финансирования стало деградировать качество строительства и ремонта: с целью экономии подрядчики старались пройти по нижней грани стандартов. На региональной сети выполнялось всего около 15 процентов ремонтных работ от ежегодной нормативной потребности. Проблемы дорожников усугублялись непредсказуемостью бюджетных вливаний, размеры которых постоянно корректировались. Ежегодные сбои в бюджетном процессе, а также запоздалое утверждение целевых программ взвинчивало издержки подрядчиков. Компании были вынуждены затыкать финансовые дыры дорогостоящими кредитами. Стоит ли удивляться тому, что стоимость строительных работ иногда неоправданно раздувалась.
Вторая жизнь дорожных фондов
В 2010 году по инициативе минтранса было принято решение возродить дорожные фонды. Соответствующие поправки были внесены в Бюджетный кодекс: дорожные фонды стали составной частью федерального и регионального бюджетов. Предусмотрена возможность переносить остатки бюджетных ассигнований, неиспользованные в текущем году, на очередной финансовый год. То есть возникла система непрерывного бюджетного финансирования дорожных работ.
Сначала был сформирован федеральный дорожный фонд, а в 2011 году стали учреждаться региональные фонды. Основными источниками наполнения федерального дорожного фонда стали отчисления из федерального бюджета, 28% топливных акцизов, сборы с тяжелых грузовиков массой более 12 тонн, другие неналоговые доходы от использования федеральных дорог. В региональные фонды поступят другие 72% топливных акцизов, транспортный налог. При этом региональные власти вправе привлекать дополнительные источники финансирования.
Объем федерального дорожного фонда в 2012 году составит 392 млрд рублей, в 2013 году возрастет до 450 млрд рублей, а в 2014 году превысит 470 млрд рублей (при условии, что ежегодно топливные акцизы в эти годы будут увеличиваться на 1 рубль). В региональных дорожных фондах к 2014 году будет собрано около 531 млрд рублей. К 2020 году через федеральный дорожный фонд в дорожное хозяйство планируется направить порядка 4,5 трлн рублей, из которых 2,7 трлн - в строительство и реконструкцию дорог, еще около 1,8 млрд - на ремонт и содержание.
Бюджетный рычаг
Стоит заметить, что объемы финансирования и выполнения дорожных работ в регионах начали расти еще до учреждения дорожных фондов. Так, по словам руководителя Ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами "РАДОР" Игоря Старыгина, уже в 2011 году объемы дорожных работ на региональной сети заметно увеличились. Отремонтировано около 6,7 тыс. километров автодорог, построено около 1,2 тыс. км новых автотрасс. Из федерального бюджета в регионы были направлены кредиты и субсидии на строительство автодорог в сельской местности.
Однако в 2012 году отрасль, опираясь на территориальные дорожные фонды, сможет набрать дополнительные обороты. Например, подмосковные власти намерены выделить вдвое больше средств на содержание и ремонт дорог. Дорожный бюджет Волгоградской области увеличится более чем в шесть раз: с 1 до 6,5 млрд рублей. Трехлетний бюджет свердловского дорожного фонда превысит 33 млрд рублей. К 2014 году объемы финансирования возрастут с текущих 9,8 млрд рублей до 12,3 млрд рублей. Дорожный фонд Псковской области увеличится с 2 млрд в 2012 году до 3,5 млрд в 2014 году. Аналогичная динамика наметилась и в большинстве других регионов. По мнению экспертов, новый механизм финансирования отрасли, построенный по принципу "пользователь платит", позволит не только нарастить объемы бюджетных вливаний, но и создаст новые предпосылки для развития автодорожной сети с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Если в ближайшие годы средства будут направляться на финансирование строительства объектов госсобственности, то уже в обозримом будущем дорожные фонды могли бы стать, по мнению экспертов, рычагом реализации инфраструктурных проектов на условиях государственно-частного партнерства. Например, использоваться для капитализации специальных проектных компаний, созданных для строительства транспортной инфраструктуры, выкупа инфраструктурных облигаций, оплаты контрактов жизненного цикла.