Уже 11 лет возглавляет независимый орган финансового контроля - Счетную палату РФ - Сергей Степашин.
Как человек, бывший в прошлом руководителем минюста, МВД и ФСБ, главой кабинета министров, он, как никто другой, представляет сложный механизм функционирования гигантского хозяйства страны и его болевые точки.
Тем важнее взгляды профессионала на причины сбоев в экономике и бизнесе, хищений бюджетных средств, на эффективность работы контрольных и правоохранительных органов. Беседу с сопредседателем Ассоциации юристов России ведет член президиума АЮР Михаил Барщевский.
Право на взыскание
Михаил Барщевский: Сергей Вадимович, расскажите о достижениях Счетной палаты. Сколько бюджетных денег разворовывается?
Сергей Степашин: В 2011 году аудиторами Счетной палаты выявлено нецелевое использование бюджетных средств на 1,2 млрд рублей, по этим материалам возбуждено более 170 уголовных дел. Но гораздо больше обсуждается другая цифра - раскрыты факты нарушений бюджетной дисциплины, связанные с ведением бухгалтерского учета, госзакупками, завышением цен на 700 млрд рублей. Это почти десятая часть государственного бюджета!
Барщевский: Разве завышение цен - это не способ воровства?
Степашин: Способ, но факт воровства должен доказать суд. Поэтому мы направили эти материалы непосредственно в правоохранительные органы.
Барщевский: Можно ли предположить, что в странах с более конкурентной политической системой процент нецелевого расходования бюджетных средств и финансовых нарушений ниже?
Степашин: Вопрос сформулирован некорректно. Если бы у нас не было по-настоящему независимых органов финансового контроля, а у Счетной палаты - допуска к закрытым статьям бюджета и возможности спокойно работать, тогда бы, наверное, выявлялась столь мизерная сумма нарушений и хищений, что казалось бы - все нормально.
Счетная палата является независимым органом финансового контроля и соответствует всем мировым стандартам. Кстати, об этом лучше спросить у наших американских, английских, немецких коллег. Утверждаю это как член управляющего совета ИНТОСАИ, в котором от Европы представлены только две страны - Англия и Россия. А в эту международную организацию высших органов финансового контроля входит, между прочим, 192 государства. Между уровнем развития политической системы и количеством выявленных нарушений нет прямой зависимости.
Барщевский: Как результаты вашей работы воспринимаются обществом?
Степашин: Реакция очень активная и в основном позитивная. Только в день передачи материалов в Федеральное Собрание мы получили около 300 публикаций и откликов. Правда, некоторые и в том числе уважаемый Евгений Максимович Примаков высказались в том духе, что было бы неплохо, если бы результативность реакции на представления Счетной палаты была более активной. С этим трудно не согласиться.
Барщевский: Этот упрек, наверное, скорее можно отнести прокуратуре, Следственному комитету, МВД?
Степашин: Сейчас на правоохранителей жаловаться грех, в прошлом году не было ни одного отказа в возбуждении уголовного дела на направленные нами 172 представления. Мы стали лучше готовить материалы, предоставляем специалистов. Когда я 11 лет назад пришел в Счетную палату, 90 % материалов, которые мы направляли в правоохранительные органы, возвращались к нам назад с формулировкой: "Нет предмета". Сейчас такого не бывает.
Другое дело, что мы давно просим предоставить Счетной палате право налагать административные взыскания, внеся изменения в Кодекс об административных правонарушениях. Все надзорные органы это могут, и у нас такое право должно быть.
Барщевский: Все-таки вы не надзор, а контроль. Если вам дать право и проверять, и наказывать, чем вы будете отличаться от налоговой инспекции?
Степашин: И хорошо. Половина счетных палат в мире называется "счетными судами". Во Франции, Испании, Португалии, во всех странах Латинской Америки и в половине Африки высший орган финансового контроля выявляет нарушения и с помощью финансового прокурора наказывает. Причем все происходит в рамках состязательного процесса, на котором стороны представляют свои аргументы. Я не прошу этого сейчас - мы пошли по другому пути. Но возможность налагать административный штраф сделает нашу работу намного эффективнее.
Половина нарушений пришлась на госзакупки
Барщевский: Может ли стать в этом году предметом общественного обсуждения какая-либо конкретная проверка?
Степашин: Достаточно любопытна, на мой взгляд, ситуация, сложившаяся на "Энергомаше". Мы проверяли это уникальное предприятие дважды: в 2007 и 2011 годах по обращению сначала президента, а потом председателя правительства Владимира Путина.
"Энергомаш" производит двигатели для ракет разного направления, в том числе для космических кораблей. Например, и для падающих в последнее время "Фобосов". Предприятие, по сути, оказалось банкротом, в то время как в американских офшорах числились его представители, занимавшиеся поставкой двигателей в США. Два года назад правительство выделило 2 млрд рублей на оздоровление "Энергомаша". Но деньги исчезли, и предприятие вновь находится в предбанкротном состоянии. Уволенный руководитель, некто Прохоров, напоследок выписал себе премию - 26 млн рублей и сейчас при активной поддержке бывшего зампреда КГБ СССР товарища Лебедева доказывает, что Счетная палата уничтожает крупнейшее предприятие. Возможно, журналистов заинтересует эта тема.
Барщевский: Тем более в отличие от многих других ведомств Счетная палата абсолютно открыта. Любой журналист может направить запрос Степашину, Шахраю или аудитору, который вел эту проверку, и всегда получит исчерпывающий ответ, исключающий любые спекуляции. В этом году финансовых нарушений выявлено на 700 млрд рублей. А, например, пять лет назад?
Степашин: Цифры всегда были примерно одинаковые, ежегодно мы выявляли нарушений на 250 - 300 млрд рублей. Всплеск произошел в 2010 году, когда мы совместно с контрольным управлением президента и правоохранительными органами основательно копнули систему госзакупок. По сути, более 50 % от общей суммы финансовых нарушений приходится как раз на госзакупки. При этом доказать факты финансовых нарушений при закупках сложного медицинского оборудования, например ядерных томографов, очень сложно. Нарушители начинают придумывать различного рода уловки, договариваются с поставщиками, утверждают, что у закупленного оборудования более тонкие настройки и так далее. Когда вскрылись системные нарушения, мы не только направили материалы в суды, но и вместе с министерством экономического развития подготовили на имя председателя правительства несколько записок, смысл которых сводился к тому, что ФЗ N 94 не работает. После этого президентом Дмитрием Медведевым было принято жесткое решение: в этом году переходим на контрактную систему. Об этом сказал в своей статье и Владимир Путин.
Ну и, конечно, на количество нарушений повлияло то, что в прошлом году у нас были самые большие расходы за последние 20 лет. К тому же в 2008 - 2009 годах очень многие госкорпорации и частные компании набрали кредитов. А когда больше денег, больше нарушений.
Все вышесказанное не значит, что в 2012 году будет выявлена такая же сумма - мы за этим не гонимся.
Барщевский: То есть у вас план не от достигнутого?
Степашин: Слава богу, нам никто этот план не задает, а мы не играемся в политику. Сейчас многие предлагают отдать Счетную палату оппозиции. Но, например, я - человек беспартийный, ни в одну партию и ни в одно движение не входил и не вхожу. Более того, у нас действует негласное правило, которое мы сейчас пытаемся прописать отдельной поправкой в новую редакцию закона о Счетной палате: пришел к нам - приостанови членство в партии. Ни в какой партии работник Счетной палаты не должен состоять. Он руководствуется лишь Конституцией и законами. Это правило, кстати, действует практически во всех странах мира. Счетная палата, которая политизирована, это уже не институт финансового контроля, а инструмент политической борьбы - финансовая инквизиция.
Разум рынком не заменишь
Барщевский: В недавней публикации в "Ведомостях" Владимир Путин поставил вопрос о создании условий для развития рынка и привлечении личных денег, которых, как известно, в мире намного больше, чем бюджетных. Что для этого нужно?
Степашин: Для того чтобы привлекать средства не только бюджетные, но и инвестиционные - и собственные, и зарубежные, - должна быть хорошая инвестиционная среда. Для этого нужны конкуренция и нормальные условия функционирования бизнеса. Как этого добиться? Во-первых, еще раз внимательно посмотреть налоги на средний и малый бизнес. Мы гордимся 13-процентной ставкой социального налога, но давайте посмотрим на налоги бизнеса. Во-вторых, как бывший руководитель мин юста, МВД и ФСБ считаю, нам надо точно определить участие силовых структур в экономике страны, в частности, в борьбе с экономическими правонарушениями. Нельзя следить за всеми. Надо работать по составам, как делается в большинстве цивилизованных стран. В-третьих, при том, что главный наш резерв - люди, надо иметь в виду, что: а) население стареет, и это серьезная проблема и б) во многих отраслях экономики и большинстве государственных ведомств и учреждений у нас очень неважный менеджмент. Почти ежегодно мы не осваиваем 1 трлн рублей. 700 млрд теряется из-за финансовых нарушений, а еще больше - триллион, вообще не осваиваем. Чиновнику надо этот триллион взять и потратить. Он берет, но не тратит и возвращает обратно. Деньги оказываются лишними! Ну и, в-четвертых, не только рыночное регулирование. Начало 90-х годов показало, что разбалансированность, которую мы назвали почему-то рыночной экономикой, привела к такому провалу, какого не было ни в одной стране мира. Тяжелее, чем после Второй мировой войны. Мы по сей день отходим.
Барщевский: Об этом недавние слова Евгения Максимовича Примакова, что рыночная экономика не является альтернативой экономической политике государства?
Степашин: Совершенно верно. Речь должна идти не столько об экономической, сколько о промышленной политике. Экономической должна быть стратегия. Сейчас ведется спор, какое общество мы будем строить: индустриальное или постиндустриальное? Владимир Путин говорит о пост индустриальном, Евгений Примаков - об индустриальном. Я-то считаю, что здесь противоречий никаких нет. В России должна быть собственная промышленная политика. Хватит жить только сборкой автомобилей и смотреть на то, как падают наши космические корабли.
Медиация решает без суда
Барщевский: Честно говоря, я ожидал, что, говоря об инвестиционном климате, один из сопредседателей АЮР обязательно вспомнит о значимости независимой, пользующейся доверием судебной системы.
Степашин: Ее роль как одного из инструментов формирования благоприятного инвестиционного климата под сомнение не ставится. Увы, нареканий, особенно к судам общей юрисдикции, высказывается достаточно много. Судебной системе требуются серьезные реформы. Но существует другой, бессудебный способ решения споров - медиация. Она сейчас только развивается. Но мы двигаемся вперед и в этой части.
Барщевский: Можно ли считать, что Болотная и Сахарова свидетельствуют о свершившейся ментальной революции?
Степашин: Нет. Революция - это масштабный переворот. А пока бурлили Москва и отчасти Питер. Я в прошлом году побывал в 35 субъектах РФ и в этом году уже в пяти. Люди везде говорят о разном, но совершенно откровенно. И с ними нужно общаться честно и открыто. Сейчас примитивная пропаганда, которая особенно забила телевидение, уже никуда не годится. Она вызывает у людей в лучшем случае улыбку и желание сделать с точностью наоборот.
Конечно, серьезные изменения в политической жизни назрели, но они уже озвучены. Это и выборы губернаторов, и перезревший вопрос о выборе сенаторов. Это и повышение парламентского контроля, о котором говорится еще очень осторожно. А мне есть с чем сравнивать. Я был депутатом и членом президиума Верховного совета, возглавлял Комитет по обороне и безопасности. Тогда Верховный совет имел всю власть.
Что плохого, когда у парламента есть возможность проводить парламентские расследования, активно реагировать на ту же Счетную палату, обсуждать в профильных комитетах министров, рекомендовать или не рекомендовать их для назначения? Разве от того, что кандидатуры прокурора, председателя Счетной палаты, судей вносит президент и обсуждает парламент, стало хуже? Наоборот. Опять же муниципальное управление до абсурда довели. 20 с лишним тысяч муниципалитетов существуют с обязательствами, переданными из центра, но без денег. А там живые люди. Это вопрос межбюджетной реформы. Есть очевидные вещи, которые можно сегодня решить. И об этом сейчас говорят практически все. То есть Болотная и Сахарова, активная реакция основных политических игроков и граждан, уже сработали.
Барщевский: Как можно оценить нынешний уровень коррупции?
Степашин: Не количеством посадок, расстрелов и битьем палками по голове или закидыванием камнями, как это было в странах, где произошла та самая весна, определяют качество борьбы с коррупцией. При публичных расстрелах на площадях - у китайцев самая высокая коррупция. Потому что самая забюрократизированная система управления. Нужно создавать единые правила игры: законы и регламенты как инструкции, когда нет отсылочной нормы. И экономику, не зависящую от чиновников, когда нет смысла давать взятку, потому что их подпись ничего не решает.
Ключевой вопрос
Барщевский: Когда можно ждать осязаемых результатов наведения порядка в юридическом образовании?
Степашин: Они начали появляться. В этом году мы с заинтересованной общественностью провели ревизию большого количества юридических вузов и факультетов. 57 получили положительную оценку, 20 - аккредитацию не прошли, 19 - отказались участвовать в процедуре. Информация о последних будет направлена в Министерство образования и науки России. Назвали пятерку лучших, эти бренды хорошо известны. Список был опубликован, и всем, прошедшим проверку, я лично вручил удостоверения.
Будем работать дальше, возможно, доведем количество прошедших аккредитацию учебных заведений до 100. Но последующее изучение становится труднее, потому что некоторые нас не пускают, по некоторым запросам нам не отвечают, мы не можем найти, где зарегистрированы отдельные так называемые юридические вузы. То есть дипломы они выдают, а сами не существуют.
И еще, с некоторыми вузами мы сейчас активно проговариваем вопрос о квалификационных экзаменах. Работа сложная, но уже по крайней мере с одним юридическим факультетом, в Туле, договорились. С 2012 года мы в качестве эксперимента вводим там квалификационный экзамен.