И для иностранных инвесторов, и для российских инвесторов, и для каждого гражданина нашей страны очень важно понимание того, что у власти есть стратегическая линия экономической политики. О том, какие задачи решает Федеральная антимонопольная служба как часть системы федеральных органов исполнительной власти и как изменилась политика государства в этом секторе экономики, "РБГ" рассказал заместитель руководителя ФАС России Андрей Цыганов.
РБГ: Андрей Геннадьевич, какие задачи решает ФАС России в процессе привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику?
Цыганов: Возьмем контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение. Контроль за соблюдением законодательства в этой сфере возложен на ФАС России как уполномоченный орган государственной власти. Здесь совершенно явно прослеживается линия на либерализацию как национального законодательства в этой области, так и практики его применения. В ноябре 2011 года был принят серьезный пакет поправок к Федеральному закону "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства". Часть из них имеет процессуальный характер и связана прежде всего с улучшением институтов и процедур, с совершенствованием работы Правительственной комиссии по контролю иностранных инвестиций, которая принимает решения в этой области, с совершенствованием работы ФАС России как уполномоченного органа по контролю иностранных инвестиций. Но есть изменения и содержательного, принципиального характера.
РБГ: Какие?
Цыганов: Пожалуй, наиболее серьезное изменение - повышение порогового значения для приобретения иностранным инвестором акций российских хозяйственных обществ, которые занимаются разработкой участков недр федерального значения. Если раньше Правительственная комиссия рассматривала подобного рода сделки, начиная с приобретения иностранным инвестором десяти процентов акций стратегических хозяйственных обществ, то сейчас это пороговое значение увеличено до двадцати пяти процентов. Все это сближает законодательство по контролю иностранных инвестиций с традиционными нормами гражданского законодательства, нормами законодательства об акционерных обществах. Если инвестор намерен приобрести блокирующий пакет и более, то он должен обратиться в уполномоченный орган с соответствующим ходатайством. Если нет, то он может совершенно спокойно совершать те или иные сделки без согласия Правительственной комиссии.
Еще два важных изменения связаны с реализацией инициатив президента РФ и поручений председателя правительства РФ по улучшению инвестиционного климата. Из-под контроля со стороны государства выведены сделки, в которых в виде иностранного инвестора участвуют международные организации. Мы не один час провели в дискуссиях с представителями международных финансовых организаций о том, как исключить из законодательства необходимость прохождения процедур контроля, которые мы считаем избыточными и затрудняющими приток инвестиций. Теперь эта задача решена. Поправки в закон приняты, перечень международных организаций, на которые они распространяются, утвержден правительством РФ.
РБГ: Что еще выведено из-под контроля государства?
Цыганов: Выведены из-под контроля государства сделки между теми хозяйственными обществами, которые находятся под контролем российских бенефициаров. Примерно треть работы Правительственной комиссии и нас как уполномоченного органа в последние годы занимали сделки, которые формально нуждались в прохождении процедур контроля. В то же время мы видели, что в конце цепочки контролирующих друг друга иностранных инвесторов находится конкретный человек, гражданин РФ. Сейчас, хотя и с определенными оговорками и ограничениями, такого рода сделки не подлежат контролю со стороны государства. Сокращен перечень видов деятельности, которые законодатель отнес к категории стратегических, и это тоже является важным шагом вперед.
РБГ: Расскажите про практику применения законодательства.
Цыганов: Она является еще одним подтверждением либеральной ориентации политики государства в сфере контроля иностранных инвестиций. За время существования системы контроля иностранных инвестиций - три с половиной года - в ФАС России поступило 263 ходатайства от иностранных инвесторов. Эта цифра говорит о том, что никакого тотального контроля над иностранными инвестициями в России нет. Иностранные инвесторы совершили за это время на порядок больше сделок, связанных с приобретением активов в России либо установлением контроля над российскими предприятиями, и только незначительная часть из них попала в сферу внимания государственных органов, осуществляющих контроль в стратегических секторах. Из этого массива сделок лишь 137 направлено на рассмотрение Правительственной комиссии. Около половины сделок отсеяно, так как они не нуждались в предварительном согласии со стороны государства.
Правительственная комиссия за те тринадцать заседаний, которые она на сегодняшний день провела, работает со счетом 129:8. 129 сделок одобрены, и только в восьми случаях Правительственная комиссия приняла решение отказать в согласовании сделки по основаниям, связанным с угрозой обороне страны и безопасности государства. Эти факты свидетельствуют о том, что политика России в области контроля иностранных инвестиций либеральна, избирательна (в хорошем смысле слова, потому что не охватывает всю российскую экономику, а только отдельные ее сферы и отдельные категории сделок) и находится в постоянном режиме либерализации.
РБГ: Пришлось поработать и с нынешним законодательством?
Цыганов: Подготовка изменений в закон проходила в тесном взаимодействии как с российскими предпринимательскими объединениями, так и с организациями, представляющими интересы иностранного бизнеса в России. Мы с уверенностью можем сказать, что многие из поправок явились плодом нашей совместной работы и появились в законодательстве по предложению наших коллег, которые представляют интересы иностранных инвесторов.
Вторая группа вопросов - наше законодательство о конкуренции. Тенденции те же. Мы идем по пути либерализации законодательства, либерализации практики его применения, и об этом свидетельствуют те поправки, которые были приняты и вступили в силу в январе 2012 года.
Одно из главных направлений совершенствования законодательства о конкуренции, которое отражено в так называемом Третьем антимонопольном пакете, - это декриминализация ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. Мы максимально возможно сократили сферу применения уголовной ответственности за нарушения законодательства о конкуренции, ограничив ее по сути дела только картелями. Мы считаем горизонтальные соглашения участников рынка наиболее вредным проявлением монополистической деятельности, по отношению к которому необходимы самые серьезные санкции. Кроме того, в закон введены превентивные меры контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. В арсенале мер антимонопольного реагирования появились такие формы, как предупреждение и предостережение. В этом случае мы выполняем не карательную функцию, привлекая нарушителя к ответственности в виде штрафа, дисквалификации, а то и уголовного преследования. Мы говорим ему: уважаемый, нельзя нарушать антимонопольное законодательство, мы даем тебе время, чтобы исправить те или иные ошибки! Но если ты этим временем не воспользуешься и наши рекомендации не исполнишь, тогда мы будем обязаны возбудить дело и применить жесткие меры ответственности за нарушение закона.
Мы использовали в законе о конкуренции принципиально новый подход к рассмотрению сделок по слиянию и поглощению между компаниями, которые происходят за пределами России. Произошло упрощение понятия "группы лиц", которое используется в нашем законе, соответственно сокращен тот объем информации, который надо сообщать нам для контроля сделок экономической концентрации. В закон также введен вполне понятный количественный параметр. Если иностранная компания, которая является предметом сделки, поставляет на российский рынок товары и услуги менее чем на один миллиард рублей, то эта сделка не подлежит контролю со стороны антимонопольных органов.
Пороговое значение суммарной стоимости активов или оборота компании, которое также используется для того, чтобы отсеять ненужное и сократить количество рассматриваемых нами сделок, также увеличено. Эти нововведения уже привели к весомому сокращению объема нагрузки на бизнес. Если всего пять лет назад антимонопольные органы рассматривали свыше двадцати тысяч ходатайств и уведомлений иностранных и российских компаний, то сейчас количество сделок, которые подлежат нашему предварительному контролю, не превышает трех тысяч. Это позволяет нам тщательнее подходить к анализу крупных и серьезных сделок, которые могут действительно повлиять на состояние конкуренции в России.
РБГ: Насколько российские государственные органы вовлечены в процессы регулирования международных экономических отношений?
Цыганов: Ну как тут не вспомнить недавнее вступление России в ВТО (хотя нормы ВТО прямо не регулируют отношения, связанные с конкуренцией). Россия теперь будет руководствоваться нормами и правилами ВТО в различных областях, в частности в области субсидий, технического регулирования, технических барьеров в торговле. Только одно это окажет живительное воздействие на состояние конкуренции на российских рынках и приведет к экономическому росту. Россия, став членом ВТО, может уже в ближайшее время завершить процесс переговоров по присоединению к Организации экономического сотрудничества и развития. ФАС России, как участник этого процесса, очень надеется уже в июне представить на рассмотрение ту часть доклада о присоединении России к ОЭСР, которая касается отношений в области конкуренции. Уже сейчас можно с уверенностью говорить, что правовое регулирование и практика применения законодательства в сфере конкуренции в России соответствуют лучшим практикам, применяемым ОЭСР.
РБГ: Как повлияют на антимонопольную политику соглашения, касающиеся формирования единого экономического пространства Таможенного Союза?
Цыганов: Те соглашения, которые регулируют создание единого экономического пространства, предполагают унификацию антимонопольного законодательства и существенную модификацию институциональных отношений в области конкуренции. В частности, они предусматривают создание наднационального органа, который будет наделен компетенцией по рассмотрению отдельных категорий дел, связанных с нарушениями законодательства о конкуренции на едином рынке, и будет включен в общую систему антимонопольного регулирования. Новая структура будет дополнять, а в отдельных случаях и брать на себя компетенцию национальных антимонопольных органов. Вместе с минэкономразвития и при постоянных консультациях с бизнесом мы вырабатываем положения о том, как эта система должна работать. Проводим, так сказать, тонкую настройку в рамках переходного периода.