На Деловом завтраке в "Российской газете" побывал сенатор, доктор юридических наук, профессор, председатель подкомитета по противодействию коррупции ранее возглавлявший Главную военную прокуратуру России Александр Савенков. Он высказал неожиданное предложение: разобраться с масштабами коррупции, ввести более жесткие меры для граждан, дающих взятки. Тогда сама фраза "может быть, как-то договоримся?" должна застревать в горле.
Но и чиновникам нужно менять привычки. Александр Савенков предлагает установить серьезные наказания за бюрократические проволочки. Также есть идея создать черные списки, как из проштрафившихся чиновников, так и тех, кто оказался в сильном подозрении.
Какова же она, российская коррупция и насколько велики ее угрозы для государства?
Александр Савенков: Сложилась устойчивая практика: говоря о коррупции, разбавлять эту тему спектром экономических преступлений. Отсюда ее масштабы многократно разнятся даже в комментариях высших должностных лиц. Так, по оценке правительственной рабочей группы по пресечению незаконных финансовых операций, со ссылкой на Банк России и Росфинмониторинг, из $84 млрд, или около 2,5 трлн рублей чистого оттока капитала в 2011 году, с признаками взяточничества и отмывания средств за рубеж выведено около 1 трлн руб. МВД России называет сумму около 5 трлн рублей или почти 10% ВВП, которую мы потеряли в результате вывода капитала из страны, отмывания денег, обналички и т.п., а также подсчитало, что со времени объявления борьбы с коррупцией (2008 г.) средняя сумма взятки в России выросла до 300 тыс. рублей. Уже по итогам января 2012 года Центробанк и Минэкономразвития не могут прийти к общему мнению - 11 или 17 млрд долларов США утекло из страны.
На фоне этих выявленных огромных сумм абсолютным диссонансом выглядят бесстрастные цифры судебной статистики: более 60 процентов осужденных за получение взятки в 2011 году были пойманы на суммах до 10 тысяч рублей. Только 30 человек в стране осуждены за получение взятки в размере более 1 млн рублей (2 %).В 23 процентах уголовных дел с обвинительными приговорами сумма взятки составляла от 10 до 50 тысяч рублей. А среди осужденных за получение взятки по роду деятельности лидируют государственные и муниципальные служащие - 38 процентов, работники системы здравоохранения - 20 процентов, работники в сфере образования - почти 10 процентов.
Очевидно, что эти противоречия учтены в рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом организацией Transparency International, где Россия в 2010 году заняла 154-е место, отодвинувшись со 146-го. А среди 28 крупнейших стран мира, в ноябре 2011 года, российские показатели коррупции упали на самый низкий уровень с 2007 года. Получается, что Россия остается одной из самых коррумпированных развитых стран в мире. Конечно же, с этим мириться нельзя.
В этой связи, как никогда актуален призыв Владимира Путина: "Мы должны победить коррупцию. Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом". Такая оценка ситуации и постановка задачи наглядно характеризует ситуацию в стране. Слишком серьезен и опасен для государства вызов, брошенный коррупцией не только престижу и имиджу страны, но и нашей национальной безопасности.
Разве об этом стало известно только сегодня?
Александр Савенков: Конечно нет. Но, из опыта прошлых лет нам известно, что в Советском Союзе коррупция как явление отрицалось. Как следствие, каких-либо исследований и практических мер в этой сфере общественных отношений не предпринималось. И это несмотря на наличие достаточного количества уголовных дел откровенно коррупционной направленности.
В новой России государство было поставлено перед необходимостью создания антикоррупционного законодательства и соответствующего государственного механизма. И на этом пути сделано немало.Сегодня наше антикоррупционное законодательство ничем не хуже лучших мировых и европейских образцов. Важно, чтобы оно применялось людьми бескомпромиссными и творческими.
А такие примеры у вас есть?
Александр Савенков: Прокурор Тульской области, абсолютно верно реализуя новеллы российского законодательства, пришедшие к нам из международной конвенции, возбудил дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, - компанией "ГРИНН" - о взятке 40 миллионов рублей, в получении которой обвиняются экс-губернатор области Вячеслав Дудка, его бывший заместитель по имущественным вопросам Виктор Волков и в даче взятки - управляющий директор корпорации "ГРИНН" Дмитрий Добрынин. По данным СК, весной 2010 года за эти деньги чиновники предоставили корпорации земельный участок в Туле под строительство гипермаркета.
Мировой судья судебного участка Советского района Тулы признал корпорацию виновной в "незаконном вознаграждении от имени юридического лица" и назначил административное наказание в виде штрафа в полуторакратном размере передаваемых денег - 60 миллионов рублей. Согласно постановления суда переданные в качестве взятки 40 миллионов также подлежат конфискации в доход государства после окончательного решения по уголовному делу. Компания уплатила наложенный штраф. Такая принципиальность судей и прокуроров не только остужает многие "горячие головы", ищущие конкурентных преимуществ в бизнесе за счет подкупа чиновников, но и дает позитивный сигнал честно работающему бизнесу.
Но ведь уголовное дело не закончено, юридически вина обвиняемых не доказана. Не поторопился ли мировой судья, назначая огромный штраф?
Александр Савенков: Здесь речь идет об ответственности юридического лица. Представители компании были задержаны при попытке передачи взятки в 40 миллионов. Деньги изъяты, приобщены к уголовному делу. Факт не оспаривается.
Вы долгое время служили в военной прокуратуре, и не просто имеете богатый практический опыт, но знаете изнутри работу и правоохранительной системы, и системы борьбы с коррупцией. Что бы вы хотели изменить?
Александр Савенков: В первую очередь требует незамедлительного возрождения практика подготовки следователей для Следственного Комитета России в специализированных юридических высших учебных заведениях. Видится важным создание на основе юридического факультета Московского государственного Университета им. М.В. Ломоносова Федерального криминалистического обучающего центра, с перспективой его развития в Институт Криминалистики.
Расскажите, как законодатель, какие есть проекты, предложения?
Александр Савенков: Вполне обоснованно было продолжить совершенствование антикоррупционного законодательства по всем направлениям. В области государственной и муниципальной службы назрела правовая регламентация контроля за расходами чиновников. Исполнительная власть могла бы ограничить и поставить под более жесткий контроль расчеты наличными деньгами, как это сделано, например, в Италии - до 1000 евро. Федеральное Собрание, реализуя возможности своего органа финансового контроля - Счетной палаты - по итогам проверок может проводить парламентские расследования. Их цель - устанавливать управленческие и правовые пробелы. А затем - предлагать законодательные инициативы для их оперативного устранения.
Как говорится, еще вчера был нужен новый закон о государственных контрактах и закупках. Только один пример- пресловутые уголовные дела о закупках томографов. Очевидно, что профильное министерство и академия медицинских наук могли бы в сжатые сроки определить наиболее подходящие нам образцы аппаратуры для клинических исследований, задать необходимые технические параметры и выбрать производителя. Масштабы проекта позволили бы организовать единые сервисные и обучающие центры. Централизованный контроль и детальный план действий способствовали бы одновременному вводу оборудования в строй в масштабах страны. Уверен, что рыночные отношения от такого подхода не пострадали бы. Поступив иначе, мы сегодня имеем длительное, дорогостоящее предварительное и судебное следствие, разношерстное оборудование и негативное общественное мнение. Отсюда вывод: закон хорош и справедлив, когда он стимулирует развитие общества и государства, а не является тормозом прогресса.
Какие законы помогут побороть взяточничество?
Александр Савенков: Есть у меня идея: в борьбе с так называемой бытовой коррупцией пойти от обратного - от взяткодателя. Настал момент сделать гораздо более невыгодным давать взятки - ужесточить наказание. Сегодня закон требует от каждого государственного служащего информировать руководство и комиссии по конфликту интересов о всех случаях коррупционных предложений в его адрес, но никоим образом не угрожает взяткодателю. Следует признать, что такой подход делает действующую норму нежизнеспособной. Надо победить коррупцию каждому в своей голове: о ней говорят в СМИ, на работе, дома, но как только требуется больничный лист, нужно сдать зачет, избежать административной процедуры за нарушение правил дорожного движения - многие наши сограждане готовы поступиться принципами. Именно их законопослушное поведение можно было бы мотивировать серьезным уголовным наказанием.
Но ведь и сегодня давать взятки рискованно: есть соответствующая статья в Уголовный кодекс, по ней проходит в суде немало граждан.
Александр Савенков: Сегодня взяткодатель освобождается от ответственности, если в отношении него имело место вымогательство или он об этом добровольно заявил. То есть, право выбора за ним: он, когда ему выгодно - молчит, счел себя обманутым - заявил. Думаю, это несправедливо. Взяткодатель должен бояться ответственности не только в момент передачи взятки, но и долго после того.
Считаете, что дающие взятку не заслуживают снисхождения? А как же предлагаете поступать?
Александр Савенков: Для взяткополучателя предлагаю рассмотреть вопрос о внесении в качестве смягчающего обстоятельства в Уголовный кодекс - оказание содействия следствию в изобличении преступников. Если он называет всех лиц, от которых он получал взятки, то есть, выдает взяткодателей, то вправе рассчитывать на смягчение наказания.
Получается, если чиновника взяли на конверте, он сможет заработать снисхождение, назвав всех, от кого брал раньше?
Александр Савенков: Да. Иначе с латентностью этих преступлений нам не справиться.
Тогда все давшие взятку не смогут спать спокойно, пока не выйдет срок давности. Хотя, как это поможет побороть коррупцию?
Александр Савенков: Мы должны поставить взяткодателя в угрожающе опасное состояние.
Зачастую люди дают взятку, как говорится, не корысти ради, а потому что некуда деваться: вымогают. Не развяжет ли ваше предложение руки нечестным чиновникам? Ведь требовать начнут....
Александр Савенков: Что касается чиновников, то их ответственность должна быть значительной - лишение права на государственную службу, негативная общественная известность, отсутствие значимого социального пакета при завершении трудовой деятельности. И это все при условии неотвратимости уголовного наказания и конфискации имущества, нажитого преступным путем.
Социальный портрет коррупционера свидетельствует, как правило, о высшем образовании, престижной профессии, сравнительно высоком уровне жизни. Ему есть что терять. И здесь важны две вещи: с одной стороны электронный документооборот должен отделить его от потребителя государственных услуг, а с другой - нормы уголовного и административного права должны заставлять трудиться честно и напряженно.
Теоретически, у чиновника и сегодня ответственность немалая, да часто она остается по большей части на бумаге.
Александр Савенков: Я говорю про реальную ответственность. Допустим, некое должностное лицо допускает бюрократические проволочки...
Да-да, иногда кажется, что у некоторых чиновников это любимое занятие....
Александр Савенков: Тогда его надо штрафовать за малейшие задержки. Не согласовал вовремя документ, не выдал вовремя регистрационное свидетельство, получи штраф на значительную сумму. Вполне имеет смысл рассмотреть вопрос об уголовном наказании.
За бюрократические проволочки?
Александр Савенков: Да. Причем, независимо от того, был ли чиновник на бюллетене, в отпуске, где бы ни находился. Если гражданин пришел, сдал документы, а в установленный срок не получил требуемого ответа, он берет свой уведомление о приеме у него документов и идет в отделение полиции: "я сегодня ничего не получил. Будьте добры, возбудите уголовное дело".
Согласно Конституции России, государство существует для своих граждан. И на разных этапах развития оно сталкивается с множеством вызовов и угроз. Канули в лету еще недавно актуальные нормы об уголовной ответственности за самогоноварение, спекуляцию. Но расширился спектр защищаемых уголовным законом правоотношений в предпринимательской среде, при банкротстве, активизировалась борьба с наркоманией. Закон должен быть созвучен времени.
При всей нелюбви к бюрократам, уголовное наказание все же кажется слишком жестким наказаниям. Или вы считаете, что с ними иначе нельзя?
Александр Савенков: Речь может идти и об административной ответственности. Это требует обсуждения. Я думаю, этот механизм отладится. Если будут реальные наказания, многие задумаются над своим служебным поведением. Уверяю, что желающих платить огромные штрафы за волокиту, нет.
Часто люди вынуждены вести себя в обществе, как все. Скажем, молодой человек устроился чиновником, а в его отделе все коррупционеры, бюрократы, и выхода нет: либо становишься таким же, либо теряешь работу. Как с этим бороться?
Александр Савенков: Согласен, у нас есть целые трудовые коллективы, которые полностью коррумпированы. Снизу доверху. Живой пример - в Волгограде. Там целая рота ДПС была коррумпирована. Я считаю, что в подобных случаях, когда установлен факт массовой коррупции, структуру нужно ликвидировать.
Иногда в подразделении берут все, но поймать за руку удалось двух-трех. Остальные вроде как остаются чисты. Даже если расформируют одно подразделение, эти люди со спокойной душой перейдут в другое.
Александр Савенков: В царской России был такой термин: оставление в сильном подозрении. Скажем, если рота полиции вся проворовалась, и мы говорим, что все взяточники, а 2 сержанта и замполит роты ни в чем не участвовали, так как ничего не доказано, кто поверит? Неужели 50 человек брали взятки, а эти трое и не брали, и ничего не знали. А если знали, пусть сами не брали, но молчали, значит, они не выполнили свой гражданский долг.
Но ведь за молчание не судят?
Александр Савенков: Если они не выполнили свой гражданский долг, то служебная карьера должна для них закончиться. Чью вину доказали, те идут в тюрьму, а эти, стоявшие рядом, должны быть занесены в черные списки и быть уволены с "волчьим билетом". Иначе коррупцию не победить.
Чтобы еще вы предложили изменить в законах?
Александр Савенков: Ассоциацией юристов России высказано мнение заняться подготовкой нового Уголовного кодекса страны. Надеюсь принять в этом участие. В нашем комитете ведется проработка около десяти законодательных инициатив, направленных на борьбу с коррупцией. Согласитесь, что несправедливо, когда инспектора миграционной службы задерживают при получении денег от бригады гастарбайтеров за то, чтобы он не препятствовал их нахождению на заработках в России, а уголовное дело возбуждается по статье за мошенничество.
Недопустимо занижен и нуждается в законодательном закреплении порог преступного поведения. Единичны или отсутствуют вовсе расследования коррупционных походов в ресторан, на концерты и спортивные мероприятия, обеспечение транспортом, предоставления безпроцентных или низкопроцентных кредитов, неуплаты налогов с последних и т.п.
Со всей очевидностью, технические возможности следственных и криминалистических подразделений должны соответствовать самым высоким современным требованиям. Рассчитываем, что уже в этом году будет принят закон о профилактике преступлений.
Еще раз хотел бы обратиться к статье Владимира Путина, где говорится: "Мы будем действовать последовательно, осмысленно и решительно. Устраняя фундаментальные причины коррупции и карая конкретных коррупционеров. Создавая мотивацию для тех людей, которые готовы служить России верой и правдой. В итоге мы должны добиться, чтобы репутационные, финансовые, материальные и другие риски делали бы коррупцию невыгодной".
Почему, на ваш, взгляд, не принят закон о полиграфе? Чиновники боятся проверок?
Александр Савенков: Что такая проверка даст для чиновников? Начнем с того, что мы погрязнем в составлении вопросников для разных категорий и уровней специалистов. Прямые вопросы, понуждающие давать ответы против себя, запрещены Конституций России. Исследования должны проводить опытные и неангажированные специалисты, которых сегодня в таком количестве нет, также как и гарантий, что в процессе работы они не пойдут на поводу у руководителей или не станут субъектами коррупционных действий. Итак, мороки много, штаты непроизводительной сферы раздуваются, нагрузка на бюджеты растет, а результат абсолютно неочевидный и неоднозначный.
Значит, прогонять всех чиновников на детекторе лжи, считаете, не стоит?
Александр Савенков: Думаю, что мы и без полиграфа знаем кто у нас честный и ответственный работник, а в отношении кого есть проблемы. Надо заставить работать уже созданные механизмы проверки информации о достоверности деклараций, комиссии по конфликту интересов.
Может быть, настало время ужесточения уголовной ответственности за коррупцию с возвращением конфискации имущества?
Александр Савенков: Поддерживаю все меры, направленные на выявление коррупционеров и привлечение их к ответственности с конфискацией всех доходов, полученных преступным путем. Однако победить коррупцию можно только всем вместе, а не выборочными репрессиями, какими бы строгими они ни были. Коррупции не будет тогда, когда общество, каждый гражданин откажется давать взятки
Тогда какими же будут ваши предложения?
Александр Савенков: Во-первых, этим должны заниматься профессионалы-практики при поддержке не только государства, но и общества. Сегодня позиция общества в борьбе с коррупцией аналогична отношению к отечественному футболу или хоккею - все и все про это знают, готовы давать советы. Достаточно заявить, что человек когда-либо имел отношение к силовым структурам или практикующий юрист, а тем более если имеет ученую степень. Стало чуть ли не хорошим тоном артистично, громогласно и нелицеприятно говорить о неудачах госорганов в борьбе с коррупцией (тем более, что тому есть много примеров), а дальше имеет значение только доступ критика к эфиру или телевизионной камере.
Значит, вы против критики?
Александр Савенков: Нет. Можно и нужно конструктивно критиковать работу правоохранительных органов, но недопустимо очернять сотрудников, глумиться над ними, создавая отталкивающие или смехотворные образы.
Александр Савенков считает необходимым принятие и законодательное установление Кодексов корпоративной этики государственных и муниципальных служащих, парламентариев, профессиональных объединений юристов, финансистов и так далее. Это должны быть четкие и понятные стандарты поведения с ярко выраженной мотивацией к их соблюдению - административного запрета на профессиональную деятельность, лишения государственного социального пакета, негативная общественная известность, а с другой стороны - общественное признание, система государственных и общественных поощрений, наград и званий, преференции в работе. Кстати, над Кодексом парламентской этики мы сейчас работаем, сообщил Савенков. А чтобы подобные кодексы не стали просто декларациями, необходимы и практические рычаги, с помощью которых можно заставить должностных лиц соблюдать моральные нормы.