Впервые к ГЧП голландцы обратились в 80-х годах, но прочно в политическую повестку дня оно вошло только в 1995 году. О том, какой опыт накоплен страной при реализации таких проектов, рассказал "РБГ" советник по инфраструктуре и ГЧП при постоянном представительстве Нидерландов при отделении ООН и других международных организациях в Женеве Ян ван Шонхофен.
- Когда в Голландии заговорили о необходимости применения ГЧП?
- Оно всегда рассматривалась как альтернатива приватизации или наличию полностью частного сектора. В 1995 году под политическим нажимом, исходящим главным образом со стороны министерства финансов, ГЧП стало усиленно продвигаться. Но учреждения, которые были реально ответственны за применение ГЧП, такие как, например, министерство транспорта, строительства и образования, выступали против него по ряду причин. Прежде всего, несмотря на то, что министерство финансов прекрасно понимало, что представляет собой ГЧП, для других ведомств последнее продолжало оставаться непонятным. К тому же они не обладали экспертами, которые бы разбирались в этих вопросах. Кроме того, в министерствах полагали, что ГЧП - это первый шаг к "распродаже" выполняемых ими государственных функций. И наконец, хотя политический консенсус в отношении ГЧП имел место, не все партии поддерживали саму идею.
- Какие были реализованы первые ГЧП-проекты?
- Первыми стали автодорога регионального значения A59 в центральной части Голландии и национальная трасса N 31 на севере страны, а также сеть высокоскоростных железных дорог (ВЖД). Все автодорожные проекты оказались успешными, предоставляя услуги более хорошего качества за меньшую цену. ВЖД были более сложным проектом. Именно они стали причиной того, что министерство транспорта решилось на создание подразделения, специализирующегося на ГЧП. Сложности были и у публичного, и у частного партнеров. Во-первых, все проекты ГЧП были совершенно новыми с применением совершенно новых схем. И эти схемы от проекта к проекту не повторялись. Всем участникам процесса не хватало знаний и опыта. Во-вторых, всегда имел место недостаток реальных проектов, которые государство могло бы прорабатывать и в которые бизнес был готов инвестировать.
- Как регулируется ГЧП?
- ГЧП законодательно опирается на единый для ЕС порядок закупки товаров и услуг, стандартное соглашение о ГЧП, правила проведения тендеров, а также принятую в ЕС процедуру конкурсного диалога.
- Какие модели наиболее распространены при реализации проектов в рамках ГЧП?
- Наиболее распространенной моделью является контракт жизненного цикла, в котором платежи за доступность, уплачиваемые регулярно публичным партнером частному, могут дополняться также взиманием платы непосредственно с пользователей объектов. В сфере общественного транспорта используются концессии. Распространены проекты комплексного освоения территорий, в том числе в сельской местности. В железнодорожном строительстве применяются альянсы.
- В каких отраслях ГЧП наиболее востребовано?
- Дороги строятся главным образом на основе ГЧП. Предполагается использовать ГЧП при восстановлении зданий образовательных учреждений и в строительстве музеев, в частности Военного. Потребность в ГЧП существует в сфере здравоохранения, где недостаточно используются его возможности. Что касается актуальных проектов, то большинство из них сосредоточены в области дорожного строительства, например, строительство кольцевой автодороги вокруг Утрехта.
- Какова доля иностранных инвестиций на рынке ГЧП?
- Американские, британские, французские и датские инвесторы приходят на голландский рынок, как правило, совместно с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ). Их доля в проектах может варьироваться от 20 до 80%. При этом в среднем в крупных дорожных проектах соотношение такое: ЕИБ - 40%, иностранные инвестиции - 40%, голландские - 20%. Небольшие проекты финансирует Банк муниципалитетов. В школы и музеи идут национальные инвестиции. Кроме того, голландские пенсионные фонды могут брать на себя большую долю по окончании строительства и при рефинансировании проектов.
- Как принимается решение: реализовывать проект на условиях ГЧП или привлекать госфинансирование?
- Сначала парламент и правительство утверждают долгосрочную инфраструктурную программу, рассчитанную на 10-15 лет. Затем департамент ГЧП в структуре министерства инфраструктуры и окружающей среды оценивает целесообразность реализации включенных в программу проектов на условиях ГЧП. Если они подходят, то правительство инициирует их реализацию. Если нет, то соответствующее обоснование департамент предоставляет в парламент.
- Как в Голландии оценивают успешность проекта?
- Это весьма трудно сделать, поскольку проекты очень растянуты во времени. Легче оценивать различные этапы по отдельности. Так, проведение тендера можно считать успешным, если в нем приняли участие надежные, обладающие опытом компании, если они сделали хорошее предложение и предложили хорошую цену. Критерий успешности на фазе строительства - это то, что стройка проходит быстро и без осложнений. При эксплуатации объекта главное, чтобы все шло так, как предполагалось при планировании и устраивало все стороны. В целом же на протяжении всех фаз важно наличие отлаженного взаимодействия между публичным и частным партнером.
- Что отличает ГЧП в Голландии от других стран?
- Национальной особенностью является значительный опыт, накопленный государством при реализации проектов ГЧП. Голландцы многое переняли из-за рубежа, однако все, что приходило к нам оттуда, адаптировалось к национальным культурным и правовым нормам. В качестве еще одной черты ГЧП в Голландии я бы выделил очень тесное взаимодействие между публичным и частным партнерами. Важно также то, что ГЧП было самостоятельно освоено министерствами, которые увидели в нем эффективный инструмент развития инфраструктуры, а не продвигалось правительством или частным сектором. Кроме того, голландское ГЧП отличает наличие стандартных контрактов и процедур, быстрых и надежных.
- Что вы думаете о перспективах ГЧП в России?
- По моему мнению, хватит говорить о ГЧП и принимать закон за законом. Нужно вести последовательную политику, инвестировать в людей и начать реализовывать проекты открытым и прозрачным способом. При таком подходе через пять-шесть лет ГЧП станет обычной практикой в России с выстроенной законодательной системой и успешно реализуемыми проектами. Это будет нелегкий путь. Многие слабые места станут видны только в процессе. В Голландии этот путь был пройден. Этого же я желаю России.
Редакция "РБГ" признательна департаменту международного сотрудничества Центра развития ГЧП за содействие в организации интервью.