ГЧП является наилучшим способом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты. Несмотря на то что проектов, реализованных на правах ГЧП, в нашей стране еще нет, эффективность механизма никто не оспаривает. О перспективах развития такого партнерства "РБГ" рассказал председатель Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга Алексей Чичканов.
- Алексей Борисович, в чем вы видите привлекательность ГЧП-проектов?
- Мировой опыт применения государственно-частного партнерства показывает, что его главным преимуществом по сравнению с бюджетными инвестициями являются три причины. Во-первых, это частные инвестиции, которые приходят именно в инфраструктуру - дороги, инженерная, транспортная, социальная инфраструктура, в которую инвестиции по-другому, кроме как в виде ГЧП-проектов, ни при каких обстоятельствах не придут. Это традиционная сфера, которая всегда финансировалась за счет бюджетных инвестиций, а рентабельность и условия финансирования проектов с частными инвесторами в этой области не позволяли инвесторам без механизма государственно-частного партнерства участвовать в финансировании городской инфраструктуры.
Во-вторых, именно благодаря ГЧП обеспечивается лучшее качество инфраструктуры по сравнению с бюджетными инвестициями. Это проявляется во многих аспектах, но если сравнить дороги муниципальные и дороги, которые эксплуатируются на платной основе, то очевидны преимущества платных дорог с точки зрения качества - услуги обслуживания дороги, проезда по ней, освещения, скорости движения, съездов, выездов по сравнению с муниципальными дорогами. И так в любом проекте ГЧП. Качество той услуги, которая оказывается частным инвестором в области инфраструктуры по ГЧП, всегда выше.
Третья причина - новые технологии. С точки зрения мотивации бюджетные инвестиции нацелены не на применение при строительстве или при эксплуатации инновационных технологий, а исключительно на уменьшение стоимости посредством снижения цены контракта, которая выставляется на конкурсе. При этом технологии, которые могли бы применяться, но представляются новыми, технологии в строительстве, в области эксплуатационных характеристик с точки зрения подрядчика, который нацелен просто на освоение бюджетных средств, никому не нужны. И заказчику бюджетных инвестиций такие применительно к техзаданию инновационные технологии не нужны. Потому что это не соответствует той мотивации, которую бюджетные заказчики ставят перед собой - стоимость строительства и сроки.
- Вы упомянули дороги. Было бы интересно услышать, какие дороги построены с помощью ГЧП в Санкт-Петербурге и области.
- Начнем с фактической ситуации. Сегодня в России нет реализованных ГЧП-проектов в области платных дорог. Есть только подписанные соглашения о реализации данных проектов, но они либо на стадии финансового закрытия, либо на стадии проектирования. В лучшем случае на самой начальной стадии строительства. Существуют и платные дороги, но они не построены инвестором полностью, с нуля. А те, которые существовали в советское время, построены еще за бюджетные средства. Регионы эти трассы в свое время отдали инвестору в аренду и инвестор собирал плату. На наш взгляд, это не государственно-частное партнерство, а рентные отношения, когда государство что-то вложило, а инвестор этим пользуется. У нас уже запущены проекты, в частности Западного скоростного диаметра на принципах ГЧП. Реализовываться он будет как платная дорога, которая стоит 212,7 млрд рублей и строится с привлечением частных средств (82,9 млрд рублей), а также средств от размещения облигаций, обеспеченных государственной гарантией РФ (25 млрд рублей).
- Есть мнение, что якобы только в развивающихся странах платные дороги строятся по типу ГЧП.
- Я не согласен, в таких развитых странах как Япония, Великобритания, Испания существуют проекты платных дорог. Они десятилетиями доказали свою эффективность, строительство платных дорог и объектов инфраструктуры финансируется частным инвестором. В то же время в развитых странах существует обширная практика применения ГЧП не только в транспортной структуре, но и в социальной, и в инфраструктуре образования. При частной финансовой инициативе строятся школы, тюрьмы, культурные объекты. Доходность обеспечивается благодаря регулярным выплатам муниципалитета или государства, которые компенсируют затраты на строительство и привлечение денежных средств. Мало того, обеспечиваются эксплуатационные высокие характеристики данного объекта. А в случае нарушения условий соглашения предполагается система штрафов.
- С какими трудностями вы столкнулись при реализации первых проектов ГЧП?
- В России не существует структур, которые были бы ответственны за реализацию ГЧП-соглашений. Во многих странах, где ГЧП развивается десятилетиями, существуют так называемые ГЧП-юниты. То есть государственные структуры, в рамках которых создаются проекты ГЧП и принимаются решения об их реализации. Они обладают необходимой компетенцией для сопровождения ГЧП-проектов, в том числе в части контроля соблюдения инвестором соглашения о ГЧП.
- И таких структур в России нет?
- На федеральном уровне еще не созданы. Однако в Санкт-Петербурге институциональная структура ГЧП создана при помощи Мирового банка, который щедро поделился своим опытом реализации ГЧП-проектов во многих странах мира. Мы организовали отдел в рамках комитета по инвестициям и специальное государственное учреждение - Агентство стратегических инвестиций, в рамках которого существует набор компетентных специалистов, занимающихся проектами ГЧП. Есть в России и проблемы с законодательством - только в 2005 году на федеральном уровне был принят Закон о концессионных отношениях, а через год появился региональный закон о ГЧП в Санкт-Петербурге.
- В России нет разветвленной системы государственного управления концессиями. Нет и подзаконной нормативной базы, как вы обходитесь?
- Вместе с Мировым банком и ведущими юридическими консультантами, реализующими проекты ГЧП, приняли свой закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Этот закон гораздо более гибкий и многоплановый, нежели Федеральный закон "О концессиях", который по сути предусматривает только одну форму ГЧП - концессии. А в нашем законе восемь других форм, и перечень их не закрыт. Закон разрешает большое количество условий, которые запрещены федеральным законом, в частности возможность залога прав по соглашению о ГЧП, возможность заключения соглашений с пулом банков, которые финансируют данный проект, и т.д.
Кроме того, он предполагает возможность возникновения собственности на объект инфраструктуры, построенный инвестором в течение срока действия соглашения о ГЧП, и ряд других моментов, которые позволяют, во-первых, структурировать юридическую схему реализации каждого по-своему уникального проекта, а во-вторых, сделать его финансирование более дешевым с точки зрения минимизации тех рисков, которые берет на себя инвестор и финансирующие организации. И, наконец, на уровне регионального правительства приняты подзаконные нормативные акты, которые подробно регулируют процесс появления проектов ГЧП. Самое главное в этом ответ на вопрос, почему ГЧП, а не бюджетные инвестиции или какая-то другая схема. Например, инвестиционный процесс, при котором город не берет на себя никаких рисков, а выделяет только землю и отправляет инвесторов в свободное плавание. А далее - как готовится конкурсная документация, какие обстоятельства обязательно должны быть учтены при проведении конкурса, как проходит процесс сопровождения конкурса, кого мы привлекаем в качестве консультантов. И на этапе реализации проекта ГЧП - как контролируются условия заключенного на основе государственно-частного партнерства соглашения и какие гарантии город может дать для того, чтобы проект ГЧП был реализован.
- Мешает ли Бюджетный кодекс развитию ГЧП?
- Не то чтобы мешает. В принципе сегодня уже найден способ, как государственное финансирование проектов ГЧП должно осуществляться в рамках бюджетного процесса. В основном это субсидии инвестору или управляющей компании, которая заключила ГЧП-соглашение. Проблема в том, что, конечно, определенные положения Бюджетного кодекса не способствуют активизации процесса государственно-частного партнерства. Приведу пример. Например, существует такое понятие в федеральном законодательстве, как инвестиционный фонд.
Это федеральный фонд, из которого финансируются как проекты федерального масштаба, так и инфраструктурные проекты регионов. Постановление правительства предусматривает, что в регионе может быть создан региональный инвестиционный фонд и тогда федеральный инвестиционный фонд в определенном объеме может направлять деньги в этот региональный инвестиционный фонд для поддержки региональных проектов. Бюджетный кодекс не содержит такого понятия, как региональные инвестиционные фонды. Получается, что формально постановлением правительства РФ предусмотрена такая форма поддер жки, а Бюджетный кодекс ее не предусматривает. Поэтому фактически региональные инвестфонды не работают, несмотря на то что создаются в регионах. Это не глобальная проблема, но устранить ее надо в ближайшее время.
- Выручит ли развитие ГЧП федеральный закон или надо все-таки принимать поправки в уже существующее законодательство?
- Мы участвуем во всех рабочих группах и на уровне министерства экономического развития, и на уровне Госдумы в поправках федерального законодательства. Полагаем, что федеральный закон о ГЧП не нужен. Он не поможет, а, наоборот, затормозит реализацию ГЧП-проектов. Почему? Да потому что каждый проект уникален в своей структуре и в своих условиях реализации, для каждого проекта нужны свои условия, начиная от его участников, условий финансирования и заканчивая условиями передачи объекта государству. Так что подробная регламентация различных видов и форм ГЧП только помешает развитию этого законодательства.
По результатам реализации проектов на основе концессий мы увидели, насколько много возникает вопросов, которые либо вообще не прописаны законом, что тормозит развитие, либо, наоборот, противоречат закону, и из этого не могут быть найдены пути решения. Мы приняли городской закон о реализации ГЧП. На наш взгляд, самый правильный путь принятия поправок в те федеральные законы и нормативные акты, которые сегодня тормозят практическую реализацию форм ГЧП, и предоставление возможности регионам заключать соглашение о ГЧП в тех формах, которые предусмотрены региональными законами. Такой же позиции придерживается минэкономразвития и Совет по государственно-частному партнерству при Госдуме.
- Что бы вы рекомендовали иностранным инвесторам, которые приходят на российский рынок на проекты ГЧП?
- Приходить на проекты надо вместе с опытными российскими локальными партнерами, которые знают специфику как строительного, так и отраслевого рынка. Если речь идет о дороге, значит, знать специфику строительства дорог, если речь идет об объектах образования - специфику образовательного рынка. Это должен быть партнер как в области капитальных затрат, так и в области отраслевой эксплуатации. Все проекты ГЧП - это обязательно многолетняя эксплуатационная часть. Надо быть совершенно уверенным в том, что тот консорциум, который будет работать с этим проектом, имеет в своем составе опытного оператора тех услуг, которые будут оказываться в процессе реализации ГЧП.
Очень многие иностранные финансирующие организации достаточно осторожно оценивают Россию в целом как развивающийся рынок и в связи с этим закладывают определенные расходы на политический риск. Мы рекомендуем изучать успешный опыт реализации проектов, основанных на ГЧП. Кроме того, важно обязательно в процессе формирования своей позиции участвовать в переговорах с теми консультантами и теми локальными партнерами, которые имеют опыт реализации таких проектов или хотя бы консультирования в России. Очень много времени экономится на том, чтобы не доказывать очевидные вещи.