Общая идеология внедрения модели контрактов жизненного цикла (КЖЦ) в России базировалась на том, что контракты жизненного цикла целесообразнее всего вписать в рамки концессионного законодательства. В сентябре 2011 года в Госдуму был внесен законопроект N 602033-5, который должен был расширить предмет правового регулирования закона "О концессионных соглашениях".
Предполагалось, что государство в лице уполномоченных органов власти будет поручать частному бизнесу в рамках схемы КЖЦ проектирование, строительство и содержание объекта инфраструктуры. При этом государство же должно определять показатели качества и потребительские свойства, которым будет соответствовать объект, и платить за услуги частного партнера по поддержанию объекта в соответствии с данными качествами и свойствами.
Немало копий было сломано вокруг того, как именно с точки зрения бюджетных механизмов структурировать такие платежи. Много дебатов было вокруг объектов концессии, на которые должна распространяться схема, и т. п. Но в целом при всех открытых вопросах законопроект, внесенный в Госдуму, воспринимался экспертами и инвесторами как очень прогрессивный.
В итоге легший 18 апреля 2012 г. на стол президенту законопроект кардинально отличается от первоначально внесенного. Изначально законопроект содержал нормы, расширяющие понятие концессионного соглашения (КС), нормы, позволяющие повысить "банкабельность" концессионных проектов в отношении широкого перечня объектов транспортной инфраструктуры (пункты 1, 2, 4-7, 9, 12 статьи 4 закона "О концессионных соглашениях"). Вводимая законопроектом плата концедента была привязана к обеспечению концессионером установленных показателей качества и потребительских свойств объекта и т. п.
В версии законопроекта ко второму чтению от 22 ноября 2011 г. (редакций было несколько) плата концедента по КС была четко отграничена от компенсации концедентом части расходов концессионера на создание/реконструкцию объекта соглашения (то, что предусмотрено сейчас по Закону "О концессионных соглашениях"). В данной редакции законопроекта до ввода объекта концессионного соглашения в эксплуатацию предполагалась возможность компенсации концедентом части расходов концессионера на создание, реконструкцию объекта КС. После ввода объекта концессионного соглашения в эксплуатацию концедент мог выплачивать концессионеру плату, включающую в себя расходы на создание, реконструкцию объекта КС (за вычетом ранее принятой на себя концедентом части таких расходов) и на его использование (эксплуатацию), в зависимости от обеспечения концессионером соответствия эксплуатационных характеристик и потребительских свойств объекта.
Направленный президенту на подпись законопроект, безусловно, является компромиссной редакцией. Однако даже в этом качестве он устраивает далеко не всех экспертов и представителей бизнес-сообщества.
Законопроект в редакции от 13 апреля 2012 г. распространяет предусмотренные им позитивные поправки только на объекты автодорожной инфраструктуры (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона "О концессионных соглашениях"). Соответственно, если раньше преференциальный режим был установлен только в отношении объектов ЖКХ, то теперь рядом преференций также будут пользоваться объекты в автодорожной сфере. Ключевыми новеллами законопроекта в отношении объектов автодорожной инфраструктуры являются:
- расширение перечня объектов автодорожной инфраструктуры, в отношении которых может заключаться КС;
- если концессионное соглашение заключается в отношении автодорожных объектов, то его объектами могут быть объекты на праве оперативного управления у государственного бюджетного учреждения (по общему правилу, объект КС на момент его заключения должен быть свободным от прав третьих лиц);
- объектами КС могут быть объекты, закрепленные на праве хозяйственного ведения у ГУП/МУП (ранее такое изъятие было сделано только для объектов ЖКХ);
- в отношении объектов автодорожной инфраструктуры предусмотрена возможность выплаты платы концедента. При этом не раскрыто содержание понятия "плата концедента". Кроме того, законопроектом предусмотрено, что концедент либо компенсирует часть расходов концессионера на создание/реконструкцию объекта КС, либо предоставляет плату концедента. Остается открытым вопрос о том, может ли плата концедента включать в себя компенсацию расходов, произведенных концессионером на инвестиционной стадии проекта. Очевидно - нет;
- расширенные нормы о прямых соглашениях с кредиторами в отношении объектов автодорожной инфраструктуры (такие соглашения заключаются не с одним кредитором, как предусмотрено в отношении прямых соглашений по объектам ЖКХ, а с несколькими);
- отсутствие необходимости заключения КС в соответствии с типовыми концессионными соглашениями;
- замена концессионера без конкурса в ряде случаев и т. п.
Данная редакция законопроекта не предусматривает изменений в определении концессионных соглашений. Также из текста законопроекта не понятно, к чему привязана плата концедента по концессионному соглашению (исключены нормы о необходимости соответствия объекта концессионного соглашения определенным показателям качества и потребительским свойствам). Соответственно, сам факт наличия норм о том, что такая плата может предусматриваться концессионным соглашением, не позволяет сделать вывод, что модель КЖЦ в полном объеме вписана в Закон "О концессионных соглашениях". Напротив, сама модель оставлена без изменений - это в чистом виде модель BTO (Build - Transfer - Operate).
Таким образом, в ближайшее время трудно прогнозировать бум проектов по модели КЖЦ в сфере транспорта. Очевидно, что Закон "О концессионных соглашениях" будет и дальше совершенствоваться.