Неожиданная бурная активность гражданского общества, выплеснувшаяся после выборов в Госдуму, появление множества новых политических партий (число оргкомитетов в минюсте уже близко к двум сотням), а также радикальное изменение законодательства, утвержденное в мае парламентом, вызвало весьма своеобразную реакцию в Европе: практически все лето с разной степенью вежливости европейцы повторяли аргументы, в которых легко узнать выступления оппозиционных лидеров. В самом же Конституционном суде уже лежат три запроса от думцев (два уже приняты к рассмотрению), и очевидно, что ни в ходе слушаний, ни после оглашения постановления избежать политики не удастся. В этой ситуации международная конференция - отличная площадка, чтобы выплеснуть лишние страсти. Тем более, что в программе сегодняшней дискуссии выступление представителей четырех парламентских партий, три из которых заявляют о себе как об оппозиции.
"РГ" представляет доклад председателя Конституционного суда Валерия Зорькина, в котором он довольно остроумно просит гостей из Европы, помимо прочего, учесть, что уважение к общему европейскому наследию предполагает уважение и к России и той специфической ситуации, в которой оказалась наша страна в эпоху реформ.
Валерий Зорькин, председатель Конституционного Суда РФ
Правовые основы российской многопартийности: вызовы и перспективы
Уважаемые коллеги, дамы и господа!
Россия, активно включившись в деятельность основных институтов единого европейского политико-правового пространства, не может не участвовать в обсуждении и формировании "повестки дня", а также основных концептуальных подходов в том, что касается нормативного регулирования избирательных и партийных систем на этом пространстве.
Общие принципы и специфические черты правового статуса политических партий в России
В Докладе Венецианской комиссии, принятом на ее 67-м заседании 9-10 июня 2006 года, справедливо отмечается, что избирательные и партийные системы во многом зависят от специфических - исторических, культурных, политических, социальных - национальных факторов. И что в этих сферах практически невозможно обнаружить две похожие политические системы.
Каждая национальная политическая система в своем становлении испытывает множество специфических внутренних и внешних политических, культурно-религиозных, социально-организационных и других влияний. Именно историческое накопление и осмысление этих влияний национальной социально-государственной средой создает тот "политический рельеф", на котором происходит партийное строительство.
Далее, формирование партийно-политического спектра каждой страны решающим образом зависит от текущего состояния гражданского общества, включая способность граждан политически-осознанно объединяться для реализации и защиты своих коллективных целей и интересов. У нас в России, испытывающей в последние два десятилетия беспрецедентные трансформации всех сфер общественной жизни, еще очень мал исторический опыт демократической партийной политики, коллективные цели и интересы граждан недостаточно структурированы, а массовое правосознание далеко не готово к последовательному и органичному применению в политике правовых процедур.
Еще одна проблема, существование которой признают и эксперты Венецианской Комиссии и ОБСЕ, заключается в том, что никакие существующие варианты партийных систем не могут быть образцами для копирования. И, соответственно, могут рассматриваться только как концептуальные типологические прецеденты.
Это касается числа и соотношений "политической массы" ключевых партий. Так, мы видим успешные демократии с "полуторапартийной" системой, как в Японии, двухпартийной, как в США, трехпартийной, как в Германии или Великобритании, мультипартийной, как в Италии.
Но это же касается и вопроса о необходимом и достаточном внутреннем и внешнем регулировании партийной системы, о законодательных рамках, в которые поставлена деятельность партий. Здесь мировой опыт политических демократий также оказывается сущностно разным: от минимальных ограничений и контроля со стороны законодательства и государственных органов в Великобритании - до четко прописанных в законе прерогатив, обязанностей, ответственности и контроля, как в Германии.
Сказанное означает, что мы должны, внимательно изучая партийный опыт, накопленный в мире (и, прежде всего, в исторически наиболее близкой к нам Европе), - нащупывать, искать, уточнять такую партийно-политическую модель, которая наиболее адекватно обеспечивает возможности демократического волеизъявления граждан России. То есть, одновременно учитывает и исторический политический, социокультурный, этнорелигиозный опыт нашей страны, и состояние и структуру гражданского общества, и активность разнообразных неформальных институтов, и беспрецедентную динамику тех социальных, экономических, гражданских перемен, которые происходят в государстве и обществе в - пока что исторически очень короткую - постсоветскую эпоху.
Названные мною обстоятельства создают рамку должного и возможного в формировании правовой базы партийно-политического поля России. Однако мне представляется, что некоторые юристы и в России, и за рубежом (включая весьма квалифицированных и опытных правоведов), которые заявляют о необходимости применения Россией в отношении регулирования партийно-политического процесса "европейских стандартов", вытекающих из "общего правового наследия", - факт наличия такой "рамки должного и возможного" принимают во внимание далеко не всегда.
Прежде всего, я считаю необходимым подчеркнуть, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации неизменно базируется на неуклонном соблюдении основополагающих прав и свобод граждан, включая их права на партийно-политическую деятельность и на пассивное и активное избирательное право.
КС, выстраивая конституционно-правовые основы российской многопартийности и определяя на этой основе правовые рамки развития партийно-политической системы страны, исходит из положений ст.30 Конституции, гарантирующей право на объединение и свободу деятельности общественных объединений, и ст.13, закрепляющей принципы идеологического и политического многообразия и многопартийности, равенство общественных объединений перед законом, а также запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих антиконституционные цели. Одновременно Суд, разумеется, в полной мере использует системную совокупность конституционных норм, конкретизирующих положение о том, что Россия является демократическим правовым государством.
При этом Конституционный Суд учитывает практику Европейского Суда, на решения и правовые позиции которого мы постоянно ссылаемся, а также документы различных структур Совета Европы, в которых отражены правовые стандарты в области развития многопартийности. Я имею в виду Руководящие принципы ОБСЕ/БДИПЧ, доклады Венецианской комиссии по вопросам регулирования политических партий, резолюции ПАСЕ, относящиеся к проблемам партийно-политической деятельности, рекомендации Комитета министров Совета Европы и доклады Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
И потому в контексте обсуждения упомянутой выше проблемы "европейских стандартов" и "общего правового наследия" нельзя не задать два взаимосвязанных вопроса.
Первый вопрос: чем являются эти европейские стандарты с точки зрения их нормативной природы? Что это - правовые нормы, представляющие собой итог согласования позиций различных сторон правового договора на основе принципа формального равенства? Или безупречные и необсуждаемые эталоны, которые Россия должна признать в качестве образца для подражания?
Второй вопрос: что с позиций такого подхода означает общее европейское наследие? Представляется, что став членом содружества государств Совета Европы, Россия приобрела не только обязательства по выполнению стандартов в сфере прав человека, но и право на то, чтобы специфические проблемы, с которыми наша страна сталкивается при совершенствовании своего законодательства, принимались во внимание в процессе формирования и развития европейских стандартов, а также их конкретной адаптации к динамике специфической российской ситуации, которую я обозначил выше. Только в этом случае можно говорить о создании общего европейского наследия.
Разумеется, мы категорически не допускаем, что в ходе такой адаптации возможно пренебречь основополагающими демократическими свободами и правами человека. Мы понимаем непреходящее значение концептуального осмысления европейской политико-правовой доктрины такими классиками, как Генри Сент-Джон (виконт Болингброк), Макс Вебер, Роберт Михельс, Морис Дюверже, Джозеф Лаполамбара, Джованни Сатори и многие другие. Мы принимаем во внимание принципы обеспечения многопартийной демократии, сформулированные такими выдающимися российскими политическими правоведами начала ХХ века, как Моисей Яковлевич Острогорский и Юрий Степанович Гамбаров.
И мы убеждены в необходимости последовательного проведения в законодательной и правоприменительной практике тех концептуальных позиций в отношении регулирования политических партий, которые сформулированы ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссией в виде хорошо известных "десяти принципов". Мы понимаем и учитываем, что в основе этих принципов лежит идея о том, что законодательные ограничения прав человека на свободу объединения в политическую организацию допустимы лишь постольку, поскольку такие ограничения являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе.
В связи с этим подчеркну, что еще 1996 г. Конституционной Суд России ввел в свои правовые позиции принцип соразмерности, а в 2003 г. сформулировал окончательную позицию по данному вопросу. Согласно этой позиции, федеральный закон может содержать в себе ограничения конституционного права только в той мере, в какой эти ограничения соразмерны конституционно признаваемым целям и не затрагивают само существо конституционного права, то есть "не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм…".
Однако при этом хочу оговорить важное обстоятельство, которое не всегда в полной мере учитывают политические правоведы при формировании подходов к данному вопросу. Я имею в виду двойственную природу политической партии.
Партия рождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, т. е. структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней - федеральных, региональных, муниципальных, - становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода.
Именно исходя из этой двойственности функций политических партий, КС России формулировал свою правовую позицию в ряде Постановлений и Определений. Суд учитывал, что обеспечение синергетического единства функций партийной системы - как сферы самоорганизации гражданского общества и как сферы публичной политической власти - требует нормативно-законодательного сопряжения партийной деятельности в обеих указанных сферах. В условиях быстрых - и нередко достаточно бурных - изменений, происходящих в российском гражданском обществе и "партийно-политическом рельефе" государственной власти, это означает необходимость постоянного отслеживания партийно-политической ситуации и ее регулярной, точной и тонкой нормативно-правовой "подстройки".
Концептуальное единство норм и их конкретная правовая "подстройка"
Как же практически реализовалась эта подстройка в позициях КС в отношении некоторых правовых норм, которые вызывают сомнения у конституционных правоведов Европы?
Одно из таких сомнений связано с формулировкой статьи Федерального закона "О политических партиях", не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. При оценке конституционной законности этой формулировки Суд исходил из того, что в конкретно-исторических реалиях многонациональной и многоконфессиональной России - "конституционный принцип демократического и светского государства не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности".
При этом Суд опирался на п. 11-b. резолюции ПАСЕ "Ограничения для политических партий в государствах-членах Совета Европы", согласно которому "ограничение деятельности или роспуск политических партий следует рассматривать как исключительную меру, применимую лишь в тех случаях, когда та или иная партия прибегает к насилию или угрожает гражданскому миру и демократическому конституционному устройству страны".
В России конфессии исторически тесно связаны с этничностью, и результате нередко приобретают политическую окраску. А у нас в стране, по данным последней переписи населения, проживает 193 этнических общности. Конституционный Суд при формировании своей правовой позиции не может игнорировать эти реалии. В условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, возрастающей активности религиозного фундаментализма и роста ксенофобских настроений, связанных с массовыми миграционными процессами, привнесение в сферу политической борьбы за власть дифференциации по этнорелигиозному признаку - чревато расколом общества по этому признаку. А это в нынешней России неизбежно приведет к межэтническим и межконфессиональным конфликтам. И, значит, не только угрожает подрывом демократических основ конституционного строя и безопасности государства, но и создает риски множественных и перманентных нарушений основополагающих прав его граждан.
Дополнительным важным доводом в пользу решения Суда о недопустимости создания партий по признакам этнической и конфессиональной отличительности является очевидный для сегодняшней России рост внутриконфессиональных противоречий. Этот процесс мы видим повсеместно в мире. В России же он в максимальной степени проявляется в конфликтах между традиционными для нашей страны исламскими течениями и школами - ханафитскими и суфийскими религиозными общинами, и возникшими в стране в постсоветскую эпоху радикальными салафитскими общинами. Отмечу, что эти противоречия совсем недавно вылились в убийства крупнейших духовных лидеров - имама ханафитов в Татарстане и шейха суфиев в Дагестане - их внутриконфессиональными конкурентами.
Отмечу, что в условиях происходящего в мире "глобального исламского пробуждения" данная проблема не является сугубо российской. Мы видим, например, в Германии и Великобритании, как политическая активность некоторых мигрантских исламских общин неуклонно сдвигается в направлении политического экстремизма.
Далее, Венецианская комиссия в своем заключении по российскому Закону "О политических партиях" сочла, что "Положения, касающиеся ограничения политических партий, представляющих географический регион, должны быть вообще удалены из соответствующего законодательства".
В ограничениях (фактически - запрете) на создание региональных партий Конституционный Суд России исходил из того, что ограничение права на объединение, связанное с возможностью создания партий лишь на общефедеральном уровне, соответствует ч.3 ст.55 Конституции, поскольку в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в России обусловлено необходимостью обеспечения такой конституционной ценности, как единство страны. Все мы в России хорошо помним крайне болезненные для страны социально-политические последствия того "парада суверенитетов", который прокатился по России после знаменитой фразы Президента Бориса Ельцина: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить".
За короткую постсоветскую историю мы видели уже несколько попыток региональных элит сдвинуть государственное устройство в направлении "договорной федерации", члены которой обладают правом денонсации (разрыва) федеративного договора, или даже фактической конфедерации. В таких условиях институт региональных политических партий вполне может, в силу практического отсутствия в России локализованных этнически однородных территорий, стать "спусковым крючком" для регионально-этнических конфликтов, вплоть до гражданской войны. Нет нужды объяснять, чем может угрожать миру такое развитие событий в стране с ядерным оружием и множеством крупнейших экологически опасных производственных комплексов.
Таким образом, в сегодняшних социально-политических реалиях России решение КС о правомочности запрета создания региональных партий представляется соразмерным и необходимым для защиты демократии, а также прав и свобод граждан. Однако при этом Суд подчеркнул, что "указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято".
Замечу, что данная проблема, с точки зрения "европейских стандартов" регулирования партийной деятельности, также выходит за пределы сугубо российской специфики. Мы видим, что в Бельгии "пересечение" регионального и этнического в партийном строительстве, происходящее в формате "политической войны" фламандских и валлонских партий, оказывает разрушительное воздействие не только на устойчивость государственной системы, но и на соблюдение прав человека. И все мы знаем, насколько серьезные проблемы для Европы создает радикализм "этнотерриториальных" партий в испанских Басконии и Каталонии, французской Корсике, британском Ольстере.
Еще одно направление концептуальной критики российского законодательства о партиях опирается на европейскую норму "закон должен допускать множество политических партий, представляющих интересы различных слоев населения". Очевидно, что такая норма предполагает адекватную интерпретацию определений "множество политических партий" и "различные слои населения". И ясно, что такая интерпретация не имеет права быть априорной и должна испытываться опытом регуляции партийно-политической системы.
Отрешившись от прошлой советской однопартийности, Россия очень резко расширила "рамки возможного" в части норм регистрации и функционирования политических партий. В кампании выборов в Государственную Думу 1995 г. у нас в избирательных бюллетенях было 43 избирательных объединения. В ходе и результате указанных выборов выяснилось, что более половины голосов избирателей не было учтено при формировании законодательной власти страны. А одновременно партийное строительство в значительной мере превратилось в кланово-корпоративный "политический бизнес".
Именно этот негативный опыт побудил российского законодателя последовательно ужесточать рамки партийного строительства (включая минимальную общую численность партий и наличие и масштабы их региональных организаций), а также нормы партийного представительства в органах государственного управления по результатам выборов. Накопленный новый опыт показал, что планка минимального состава партии в 50 тыс. чел. и требования к достаточно высокой численности региональных организаций - чрезмерны с точки зрения полноценной реализации политических прав граждан на представительство их ценностей и интересов.
В Постановлении от 1 февраля 2005 года № 1-П, Конституционный Суд России указал, что федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы создаваемые объединения граждан были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий.
Сейчас законодатель установил планку минимальной численности партий на уровне 500 членов, что в условиях России фактически означает заявительный порядок партийной регистрации. К настоящему времени в стране уже зарегистрировано около 40 партий, и еще сотни заявок новых партий готовятся к подаче на регистрацию или находятся на стадии рассмотрения.
В данной связи нельзя не задаться вопросами: не приведет ли такая множественность партий к дезориентации избирателей, то есть к фактическим препятствиям для полноценной реализации их избирательных прав? И как избежать превращения малых партий в группы лоббирования кланово-корпоративных интересов по той модели, негативные последствия которой мы видели в середине 90-х годов?
Российская практика 90-х годов (как, впрочем, и мировая практика, которую, например, очень содержательно проанализировал Морис Дюверже в своей работе "Политические партии") показывает, что значительная часть малых партийных структур, создаваемых при столь свободном режиме регистрации, фактически оказывается инструментарием реализации специальных политических и экономических интересов кланово-корпоративных групп, включая властно-политические (правящие) и олигархические элиты.
Далее, Венецианская комиссия считает, что "публичные власти должны воздерживаться от какого-либо политического или иного чрезмерного контроля за деятельностью политических партий". Здесь также ключевой проблемой является политико-правовая интерпретация соразмерного или чрезмерного контроля, рассмотрению и разъяснению которой Конституционный суд России посвятил ряд своих Постановлений, адресованных как законодателю и правоприменителю, так и партийным структурам гражданского общества.
Так, например, в Постановлении КС от 15 декабря 2004 года № 18-П сказано, что "…осуществляемое законодателем регулирование не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям".
Одновременно в ряде Постановлений и Определений КС сформулированы требования к уставным нормам и характеру деятельности политических партий, обеспечивающие соблюдение демократических прав членов партии и граждан, с которыми партии вступают во взаимодействие.
В частности, Суд определил, что:
- "Исключение из партии… не может основываться на неопределенных основаниях, носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности, а положения ФЗ "Об общественных объединениях" не исключают возможности судебного обжалования решений и действий руководящих органов партии, если ими нарушаются права и свободы граждан (в том числе и членов данной партии)".
- "Конституционное требование о недопустимости принуждения к отказу от своих мнений и убеждений адресовано государственным органам…политическим партиям, другим общественным объединениям, их должностным лицам, всем членам общества".
Отдельную крупную правовую проблему, вытекающую из двойственной (гражданской и властно-политической) природы политических партий, представляет явление "партийной коррупции". Все мы знаем о многочисленных партийно-коррупционных скандалах последних лет в Италии, Франции, Германии, Великобритании, Словении и так далее. Конечно же, не обошла эта проблема стороной и Россию.
Сложность этой проблемы для нашей страны заключается в том, что, в отличие от чиновной коррупции, политическую коррупцию выявлять и оценивать гораздо сложнее. Многие из предоставляемых партийной деятельностью коррупционных возможностей не охвачены ясными правовыми санкциями. В этой сфере находятся и финансирование партий из госбюджета и спонсорских пожертвований, и порядок формирования из представителей партий законодательных органов власти, и роль приобретаемого при этом депутатского иммунитета, и подкуп избирателей, и фальсификации результатов голосований, и теневой лоббизм или перераспределение бюджетных средств в интересах определенных корпоративных групп.
Оценивая подобную практику политических партий, эксперты Всемирного банка определяют ее как продажу национальных интересов и фактическую "покупку государства". Причем особую и неуклонно растущую роль в этой практике специалисты отводят беспрецедентному повышению совокупных расходов на избирательные кампании.
Представляется, что Россия нуждается в существенной доработке законодательства в сфере предотвращения выборно-партийной коррупции с учетом рекомендаций ГРЕКО. Думаю, что налицо весомые основания для решений законодателя о разработке и принятии закона о финансировании выборов, а также о четкой законодательной регламентации лоббистской деятельности. Наконец, одним из важных направлений борьбы с политической коррупцией могла бы стать разработка и внедрение в практику партийного строительства и партийной деятельности (включая деятельность представителей партий в законодательных органах) этических кодексов.
Основные нормативно-правовые балансы в регулировании политических партий
Конечно же, я назвал далеко не все проблемы, с которыми сталкивается российская система партийно-политического права. Но большинство из них находится в сфере концептуального вопроса о способах реализации сформулированных Венецианской Комиссией и ПАСЕ принципов необходимости и соразмерности в регулировании партийно-политической деятельности.
По моему мнению, для реализации этих принципов требуется системное обеспечение в правовых установлениях ряда основных нормативных балансов.
К таким балансам, в частности, можно отнести:
- баланс между обеспечением "многопартийного плюрализма" - и необходимостью наличия в политической системе устойчивого ядра из крупных и влиятельных партий, придающих свойство преемственности и предсказуемости всем сферам национально-государственной политики;
- баланс между обеспечением свободы политических объединений граждан - и пресечением попыток вывести эту свободу за рамки, гарантирующие защиту основополагающих конституционных ценностей государственной целостности, национальной безопасности и соблюдения прав граждан;
- баланс между правовым регулированием партий, как действующих лиц публичной государственной политики, и их автономией. Или, в конечном итоге, баланс между правами политических партий - и их обязанностями;
- баланс между стабильностью правовой системы, которая обеспечивает понятность и предсказуемость политических "правил игры" - и необходимостью изменений законодательства о партиях и политической деятельности для приведения правовых норм в соответствие с меняющимися реалиями гражданского общества и социально-политического процесса;
- баланс между обеспечением полноценной свободы слова - и необходимой защитой общества от злоупотреблений свободой слова, подрывающих социальный, политический, гражданский мир в стране.
Перечисление необходимых балансов можно продолжать. Мы видим, что аналогичные проблемы определения и регулирования таких балансов стоят перед очень многими странами мира. В том числе, перед нашими европейскими коллегами и перед Европой в целом, как единым политико-правовым пространством. И мы понимаем, что острота этих проблем сейчас усугубляется мировым экономическим кризисом и его проекциями в социальную и политическую сферы.
Мы видим, что одной из проекций кризиса является поляризация политического спектра в Греции, Италии, Франции, Испании, Австрии, Нидерландах, Дании, Венгрии и других странах, выводящая чуть ли не в "политический мейнстрим" правых и левых радикалов. И мы видим, что другой проекцией кризиса оказывается политический и гражданский эскапизм, когда значительная доля правоспособных граждан и в России, и в Европе озабочена решением вопроса выживания в кризисе и снижает активность участия в партийной политике и выборах органов власти.
Убежден, что все это - наши общие, общеевропейские и, по большому счету, общемировые проблемы. Убежден, что мы должны эти проблемы анализировать и разрешать сообща. Убежден, что мы, в конечном итоге, сумеем их разрешить именно на основе правовой демократии.
Благодарю за внимание.