Николай Николаевич, опросы показывают, что значительная часть молодежи мечтает о государственной службе. В то же время большинство населения чиновниками недовольно и считает их, мягко говоря, нечестными людьми. Как понять это противоречие?
Николай Клищ: На госслужбу идет в основном карьерно ориентированная молодежь, которая считает, что служение государству поможет ей эффективно реализовать свой потенциал. По мере приобретения опыта у госслужащих в большей степени, чем у бизнесменов, развиваются некоммерческие аспекты мотивации, для них становятся важными общественные ценности. Мы проводили среди госслужащих социологический опрос, спрашивали: зачем вы идете на госслужбу? Кроме стабильности занятости и заработной платы, многие отвечали: чтобы развивать страну, мой регион, сделать что-то полезное для общества. Ответ - "так я зарабатываю на жизнь" - дали менее половины.
Это тип идеалиста?
Николай Клищ: Это люди, для которых во многом важны нематериальные стимулы. Средняя оплата рядового госслужащего - я не беру высшую группу должностей - например, в Москве как минимум раза в 2-3 меньше, чем на сопоставимых позициях в коммерческом секторе. Поэтому при поступлении на госслужбу действует фактор негативного отбора: выпускник заканчивает хороший вуз и представляет, сколько платят в госорганах, а также то, что на рынке есть много компаний, которые предлагают совсем другие деньги. В этом смысле на госслужбе много людей, которые не смогли найти высокооплачиваемую работу в негосударственном секторе экономики или предпочли стабильность занятости высоким доходам. Но те, кто сознательно идет на госслужбу и накапливает опыт, потом, как правило, становятся очень востребованными в коммерческом секторе. Наше исследование карьерных траекторий выпускников вузов, входящих в первую десятку, показало: на госслужбе молодые люди работают в среднем 3,7 года. За это время выпускник обзаводится связями, возможностями и очень быстро становится квалифицированным специалистом в своей области. После этого он в основном уходит в коммерческий сектор на зарплату в 10 раз больше. Это хороший трамплин.
Мне кажется, так это многие и расценивают, а вовсе не стремятся к общественному благу.
Николай Клищ: Да, есть случаи, когда человек специально пришел в какую-то сферу регулирования, обзавелся контактами, а потом уходит в бизнес, который и курировал. С этим связан конфликт интересов, и мы в рамках программы реформы госслужбы пытаемся предусмотреть различные антикоррупционные технологии, чтобы таких случаев не было. Раньше бизнес даже засылал своих агентов в госорганы на определенные позиции, связанные с принятием решений, и тех не волновала ни зарплата, ни условия труда, ни другие вопросы. Сейчас таких примеров стало меньше - антикоррупционное законодательство этому способствует, как и практика работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, созданных почти во всех государственных органах.
Активная молодежь набирается опыта и уходит в бизнес, а кто же остается в госорганах?
Николай Клищ: По данным Росстата, среднестатистический госслужащий - это женщина предпенсионного возраста, которая дожидается выхода на пенсию. Имеется в виду подавляющая часть чиновников регионального уровня. Это примерно 740 тыс. человек из общего их числа примерно в 1,1 млн. Многие государственные служащие работают еще с советских времен, их удерживает стабильная зарплата и более привлекательные условия выхода на пенсию, чем у рядовых граждан. Однако ситуация постепенно меняется, если посмотреть возрастную структуру пять лет назад - на госслужбе вообще не было молодых специалистов, а сейчас они появились. Если эта волна будет сдвигаться, то через 10 лет мы получим кривую практически нормального распределения по стажу государственной службы - средневозрастные государственные служащие и молодежь.
Молодые чиновники работают по-другому?
Николай Клищ: С советских времен нам досталась чисто бюрократическая модель государственной службы: с малой ответственностью и практически полным отсутствием инициативы. Ее суть: чем меньше вопросов задает винтик, чем более механистически выполняет задание, чем меньше при этом инициативы проявляет, тем слаженнее работает бюрократический аппарат. Люди старой закваски говорили: документ должен вылежаться, а молодые работают, используя современные информационные технологии: быстро все рассмотрели, 150 замечаний, чуть ли не на форуме обсудили - готово. Есть реальные сдвиги в технологии работы. Пока мы не видим существенных общественных эффектов, хотя они есть. Появился электронный портал госуслуг и статистика его использования населением растет: все больше людей платят налоги, не выходя из-за компьютера, получают различные справки и т.п. Повысилось качество и скорость документооборота: прежде бумаги часто терялись. Принимаются коллективные решения: в госорганах стало работать больше экспертных комиссий по разным вопросам. Это, конечно, связано и с недостатком квалификации и знаний у госслужащих, но открытость взаимодействия с обществом повышается.
И всё же мы все недовольны их работой - бюрократизмом, очередями... Может, неверны критерии оценки - у начальства одни, а у народа - другие?
Николай Клищ: Это проблема давняя. У нас, в России, на госслужбе как? Самое главное - соблюсти процедуру, а на Западе самое главное - получить результат. Вы принесли не все бумаги по процедуре - и вас "отфутболят", а на Западе, где учитывается число обслуженных и удовлетворенных клиентов, вам помогут. Но важна и оценка самого процесса, насколько он правильно организован и отлажен, чтобы не осуществлять нерациональных действий. Последние тенденции оценки - это постановка перед госслужащим индивидуальных количественных и качественных показателей результативности деятельности и уже по ним - оценка результативности его работы. Причем с помощью этой системы можно отследить не только технические стороны его работы: как быстро он реагирует на запросы, как долго у него лежат бумаги, качественно ли он отвечает гражданам и т.п., но и содержательные моменты, если осуществляется надзорная деятельность в какой-то области, - какой от нее эффект, например, сколько граждан получили социальную помощь. А главное - насколько они удовлетворены работой чиновника.
Но не все чиновники оказывают услуги.
Николай Клищ: Да, их примерно10-15%. Основная масса чиновников выполняет внутренние функции по разработке политики, программ, документов, регулированию подведомственной сферы, осуществляет международные, исполнительно-распорядительные и контрольно-надзорные полномочия. Тут тоже очень важна мотивация к достижению результата. Если принят качественный закон, если он работает, для госслужащего должно быть предусмотрено поощрение в виде премии или карьерный рост. Пока это не так.
Может, проблемы возникают потому, что у госслужащих объемы работы не нормированы и они просто не успевают?
Николай Клищ: Если взять работу в федеральных органах власти, министерствах, у которых большие нормотворческие полномочия, то их деятельность очень сложно оценить с точки зрения организации процессов. У них много поручений, часто взаимоисключающих, много ненормированной деятельности. На Западе существуют системы планирования, ориентированные на результат, когда есть план-график и в нем поставлены определенные задачи, непременно с показателями результативности. У нас система так построена, что большинство поручений часто возлагаются на одних и тех же наиболее квалифицированных специалистов, которые, что называется, "тянут", а остальные недозагружены. На Западе системы планирования по результатам учитывают опыт: кто уже выполнял аналогичные поручения, как он справился, как о нем отозвались и т.п., даже некие баллы, которые суммируются в системах оценок. И в следующий раз аналогичная работа попадает к тому, кто лучше с ней справится, а не к тому, кто свободен, попался под "горячую руку" или про кого начальник вспомнил. Но все же основная масса чиновников занимается не такими творческими функциями по выработке политики, они в основном заняты ее реализацией. При этом часть осуществляемых государственными служащими функций могут быть переданы на аутсорсинг - это тоже одна из последних тенденций. Скажем, на Западе существуют частные тюрьмы, а у нас эта функция чисто государственная.
Но совсем без чиновников ведь обойтись нельзя?
Николай Клищ: Конечно! Чиновники выполняют достаточно много серьезной работы, например, по подготовке прогнозов макроэкономического развития страны, бюджета, по стимулированию развития промышленности, разработке инвестиционных планов, осуществлению таможенных и налоговых сборов и т.п. - это кропотливая работа, требующая больших знаний. И здесь основная проблема - нехватка высококвалифицированного персонала из-за низкой оплаты. Второй огромный блок - контрольно-надзорные функции, и здесь другая проблема - административного усмотрения при принятии решений в случае нечеткого закрепления полномочий. В результате чиновники, бывает, этим злоупотребляют, например, проводят избыточные проверки, требуют наличия необязательных лицензий и т.д.
Административная реформа была и задумана, чтобы навести порядок, в том числе и в полномочиях чиновников.
Николай Клищ: Верно, и в ходе ее реализации уже принято достаточно большое количество административных и должностных регламентов, которые сужают полномочия госслужащих. Если раньше вы приходили за бумажкой, и для ее выдачи от вас требовали еще десяток ненужных справок, то сейчас при оказании услуги составлены исключительные перечни документов, больше которых чиновник требовать не вправе. А с лета этого года принята норма, что госорган не вправе требовать от граждан информацию, которую может получить у себя или в другом госоргане, сделав межведомственный запрос. На практике хорошее электронное взаимодействие пока не налажено, но госструктуры все стали работать быстрее.
А как оценка эффективности работы госслужащих увязана с оплатой труда?
Николай Клищ: В ходе реформы госслужбы этот вопрос обсуждается, и правительство этим занимается. У нас есть стандартная система денежного содержания госслужащих - она охватывает более 90% чиновников. Есть еще система вознаграждения для определенного круга лиц, замещающих госдолжности. В законе о госслужбе обозначен еще и особый порядок оплаты труда - в зависимости от показателей эффективности и результативности. К сожалению, он сейчас мало где используется: в некоторых регионах, которые приняли свои законы и нормативны, позволяющие его внедрить. Эта система используется обычно тогда, когда с какой-либо сферой деятельности дела в регионе обстоят плохо и это нужно срочно исправить. Тогда власть может нанять человека из бизнеса или с управленческим опытом и мотивировать его существенно большей оплатой труда, чем стандартное денежное содержание. Сейчас стоит вопрос о проведении эксперимента на госслужбе по расширению практики использования этих технологий. Международный опыт показывает, что если просто повышать уровень оплаты труда госслужащих без привязки к результатам, то ничего в плане улучшения работы госорганов не произойдет. А если говорить о стандартной системе денежного содержания, там тоже есть элементы, которые предусматривают связь с результатом: например, премия за выполнение особо важных и сложных заданий. Другое дело, что в связи с незначительностью финансовых средств, выделяющихся на данную премию, серьезной дифференциации в уровне оплаты труда госслужащих достичь не удается. В результате получается ситуация, что если ты работаешь интенсивно с хорошими результатами и если просто работаешь без нареканий - уровень оплаты будет практически одним и тем же, что демотивирует чиновников и не способствует развитию у них навыков эффективного управления. У нас совсем мало внимания уделяется развитию компетентностей и профессиональных качеств госслужащих.
Как на госслужбе решается вопрос компетентности?
Николай Клищ: На Западе по каждой должности составляется матрица компетентности и определяется, какие конкретные знания и навыки нужны, чтобы эффективно исполнять должностные обязанности, есть специализированные независимые ассессмент-центры, которые оценивают результативность деятельности конкретных госслужащих. У нас похожие функции выполняют аттестационные комиссии, через которые каждый госслужащий должен пройти раз в три года. Но в большинстве случаев это превращается в формальную бюрократическую процедуру. Другая наша проблема - плоская стандартизированная структура должностей, заданная реестром. Например, госслужащий, занимающий, скажем, достаточно среднетиповую должность главного специалиста - эксперта в различных госорганах, может заниматься очень разной работой - от копирования бумажек до разработки законопроектов, требующего высокой квалификации. А по условиям прохождения государственной службы и оплате труда они примерно одинаковы. И при сопоставлении этого у людей закономерно возникают вопросы. Сейчас обсуждается инициатива по внедрению профессионально-функциональных групп. По сути, это изменение системы организации государственной службы, группировка служащих по профессиональным сферам: например, финансовое обеспечение, кадровая работа, таможенное дело и пр. Здравый смысл подсказывает, что эту работу надо ранжировать по функциональным направлениям и сложности. Будем надеяться, что все эти меры приведут к повышению КПД чиновника и мы сможем это время еще застать.