Согласно оптимистическому сценарию, введение более жестких бюджетных ограничений может создать для правительства стимулы для устранения некоторых давно известных структурных ограничений, препятствующих росту российской экономики, что будет способствовать экономическому росту и, как следствие, повышению доходов бюджета. К числу таких проблемных мест относятся неблагоприятный деловой и инвестиционный климат, коррупция, слабость судебной системы и доминирующая роль государства в экономике.
Вместе с тем необходимо отметить ряд позитивных изменений и факторов, которые могут быть благоприятными для правительства. Некоторые из них также позволяют предположить, что руководству страны хотя бы в некоторой степени понятно, с какими проблемами предстоит столкнуться в будущем, и что принимаются меры по решению этих проблем. К ним, в частности, относятся меры, которые прямо или опосредованно связаны с бюджетной политикой. Так, мы полагаем, что вступление в ВТО и повышение гибкости валютного курса могут оказать позитивное влияние на бюджетную сферу. Мы ожидаем, что это приведет к повышению производительности, привлечению прямых иностранных инвестиций и новых технологий, усилению конкуренции, повышению конкурентоспособности и снижению цен на товары, сырье и материалы. По оценкам, содержащимся в исследовании Всемирного банка, вступление России в ВТО может привести к устойчивому повышению ВВП на 3,3% в среднесрочной перспективе и почти на 11% в долгосрочной перспективе. Кроме того, повышение экономической активности благоприятно скажется на общественных финансах.
Повышение гибкости валютного курса - политика, которую Банк России начал проводить с начала кризиса 2008 года, - имеет важные последствия для фискальной стабильности. Банк России постепенно расширял "валютный коридор" - диапазон, в котором допускается относительно свободное колебание курса рубля по отношению к валютной корзине, - с 3 рублей (первоначально) до 7 рублей в июле 2012 года. ЦБ планирует постепенно перейти к свободному плавающему валютному курсу и таргетированию инфляции. Общественные финансы уязвимы к колебаниям цен на нефть, поскольку около половины доходов федерального бюджета и 25% доходов бюджета расширенного правительства связаны с нефтью. Динамика валютного курса или, напротив, валютные интервенции всегда были тесно связаны с динамикой цен на нефть. Поэтому если позволить валютному курсу колебаться в более тесной привязке к изменениям цен на нефть, то это должно лучше защищать доходы бюджета (в рублевом выражении) от такого рода колебаний. Об этом эффекте свидетельствуют колебания цен на нефть в период с апреля до середины июня 2012 г., когда цена на нефть упала более чем на 25% (до 90 долл. за баррель), при этом рубль отреагировал снижением примерно на 50% от этого показателя, что ограничило влияние на доходы в рублевом выражении до половины от общего снижения.
Кроме того, правительство принимает ряд мер, прямо направленных на увеличение фискального пространства для маневра. Во-первых, оно по-прежнему проявляет готовность обеспечить сбалансированный бюджет в 2015 г., что было подтверждено в проекте бюджета на 2013-2015 гг. В планах правительства повторно ввести бюджетное правило, в соответствии с которым уровень расходов ограничивается уровнем доходов. Оно предусматривает, что доходы бюджета рассчитываются на основе долгосрочных исторических средних показателей цен на нефть (с постепенным переходом к 2018 г. от среднего показателя за пять лет до среднего показателя за десять лет). Запланированные расходы не должны превышать прогнозируемые доходы более чем на 1% ВВП. Показатели дефицита и профицита бюджета должны выравниваться за счет использования или пополнения средств Резервного фонда. Это правило может стать важным механизмом защиты, обеспечивающим долгосрочную устойчивость общественных финансов - при условии, что правительство будет последовательно его применять. Вместе с тем эффективность любого бюджетного правила можно проверить только после того, как оно становится обязательным ограничением.
Правительство также принимает меры по повышению возможностей финансирования потенциального дефицита бюджета. Первой из таких мер является целенаправленная политика заимствований в объемах, превышающих потребности правительства в финансировании, и использование этих дополнительных средств для пополнения Резервного фонда. В феврале 2012 г. правительство направило в Резервный фонд приблизительно 36 млрд долл. из средств профицита бюджета предыдущего года, в результате чего объем фонда увеличился до 61 млрд долл., или 3% ВВП. Второй мерой является решение открыть российский рынок государственных облигаций для иностранных инвесторов, присоединившись к международной системе расчетов Euroclear. В прошлом году эмиссия государственных ценных бумаг на внутреннем рынке составила почти 75% государственных заимствований. Открытие доступа иностранным инвесторам на внутренний рынок облигаций должно способствовать углублению сравнительно неглубокого рынка облигаций, повышению возможности правительства использовать его для финансирования дефицита, а также снижению стоимости заимствований.
Все эти меры должны помочь России увеличить запас гибкости, хотя и не до предкризисного уровня. Общественные финансы по-прежнему зависят от цен на сырьевые товары и являются уязвимыми к их колебаниям. Долгосрочные же тенденции, в частности изменения демографических показателей, будут усиливать давление на расходную часть бюджета в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому мы полагаем, что сохранение гибкости за счет сбалансированности и даже профицита бюджета, поддержания резерва доступных активов, а также использования внутреннего рынка облигаций для финансирования дефицита имеют очень большое значение. Однако если увеличение возможностей бюджета будет использоваться для финансирования дополнительных (и, возможно, популистских) государственных расходов, то это повысит риски и уязвимость общественных финансов и может в итоге привести к понижению нашей оценки кредитоспособности России.