К 1 января 2013 года должны быть разработаны и утверждены правила землепользования и застройки во всех поселениях, городских округах. При отсутствии предлагаемого к рассмотрению документа вступает в силу запрет на предоставление для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на выдачу разрешения на строительство, на изменение вида разрешенного использования земельного участка.
Правила землепользования и застройки определяют виды разрешенного использования земельных участков, параметры строительства на них, за исключением земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распространяется. Кроме того, сейчас виды разрешенного использования земельных участков во многом обусловлены отнесением земельного участка к той или иной категории земли. При этом градостроительное зонирование является предметом законодательства о градостроительной деятельности, деление земель на категории - предметом земельного законодательства.
В связи с этим возникает дублирование в правовом регулировании вопроса определения правового режима земельных участков. При этом перевод земельных участков из одной категории в другую является длительным процессом. Сложность процедуры перевода земель из одной категории в другую, отсутствие конкретных регламентирующих признаков обоснованности перевода приводят к принятию произвольных решений, к возникновению факторов, порождающих коррупцию.
Кроме того, существование дублирующих правовых институтов приводит к тому, что для изменения разрешенного использования земельного участка необходимо в большинстве случаев принятие двух решений. Одно - решение органа власти об изменении категории земельного участка и другое - решение об изменении его разрешенного использования. При этом порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земельного участка и его разрешенного использования. Эта процедура создает затруднения для правообладателей земельных участков.
Границы деления земель на категории в документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что часто порождает необходимость дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может явиться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц, увеличения рисков на рынке недвижимости. Это обстоятельство также делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку, образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как в государственном кадастре недвижимости не ведется учет земель как объекта, следовательно, отсутствует ясность в вопросе о том, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок.
Следует отметить, что существующее в российском земельном праве понятие "категория земель" не имеет точного соответствия в европейских системах правового регулирования, где вид использования земель устанавливается по результатам утверждения плана развития территории.
Авторы полагают, что законопроект может снять все вышеперечисленные несоответствия в законодательстве. В документе предлагается исключить из действующего законодательства понятие "категория земель". При этом Земельный кодекс дополняется нормами о составе и видах территориальных зон, которые устанавливаются в документах территориального зонирования.
Законопроектом вводятся понятия "сельскохозяйственный регламент" и "регламент использования территорий". Они вводятся для того, чтобы акцентировать внимание на особой важности сельскохозяйственных земель, основное назначение которых - сельскохозяйственное производство, а также на сохранении особо ценных продуктивных земель.
- Законопроект не воспринимается однозначно, - говорит председатель Комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству Алексей Русских. - Высказываются опасения, что отказ от категорий приведет к злоупотреблениям, снижению плодородия почв и т.д. Вместе с тем большинство проблем, которые связаны с неэффективным использованием земель, существуют в настоящее время - при наличии института категории земель. Деление земель на категории во многом носит достаточно условный характер. Так, на землях сельскохозяйственного назначения во многих случаях допускается строительство, в том числе и жилищное, а на землях промышленного использования и оборонного комплекса могут осуществляться сельскохозяйственные работы. К большому сожалению, перевод земель из одной категории в другую во многих случаях просто превратился в целую отрасль бизнеса и стал хорошей "кормушкой" для коррумпированных чиновников.
По словам Олега Бочарова, главы комиссии Мосгордумы по государственной собственности и землепользованию, предлагаемый законопроект - одна из предпосылок к созданию цивилизованного рынка, что выгодно всем - и государству, и собственникам, и инвесторам. Ведь на сегодняшний день у нас категории земель и их целевое назначение определены разными отраслями права. Градостроительный закон дает свою градацию, земельный свою, потому уже давно назрела необходимость это объединить. "Если уж начат процесс создания единого объекта недвижимости и с точки зрения налогообложения, и с точки зрения создания новых активов, и с точки зрения реконструкции, оформления прав собственности, нам очень важно, чтобы категории были едины. Нестыковки не должны больше мешать инвестору или собственнику играть по четким, прозрачным правилам", - считает он.
По мнению гендиректора "Гео Девелопмент" Максима Лещева, новый закон точно не выгоден чиновникам, потому что коррупционная составляющая при новом раскладе будет равна нулю: раз не будет переводов земель из одной категории в другую, то и откатов не будет. "Вообще категорирование земель - пережиток советской эпохи, который сегодня губителен для любого строительства, - говорит эксперт. - В целом принятие этого законопроекта приведет к тому, что строить станет проще, чем раньше".