Правоведы Совета Европы настойчиво навязывали нам "стандартную" модель прокуратуры, которая должна только карать. После десятилетних юридических баталий наконец европейским сообществом принят важный документ. Совет Европы рекомендовал широко использовать опыт правозащитной деятельности российской прокуратуры. Он признан ценным и полезным.
Кому и как могут помочь прокуроры? Об этом корреспонденту "РГ" рассказал заместитель Генерального прокурора России Александр Звягинцев.
Александр Григорьевич, что за документ приняли в Европе по поводу нашей прокуратуры?
Александр Звягинцев: Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию (2012)11 государствам-членам о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия. Документ утвержден консенсусом, то есть без возражений какой-либо из 47 европейских стран, входящих в Совет Европы. Это действительно успех, но не только Генпрокуратуры, а России в целом. Насколько мне известно, это первый случай демонстрации возможностей нашей страны в инициативном порядке формировать европейские стандарты в правовой сфере.
Рекомендация фактически подтверждает право России и других заинтересованных стран Европы свободно развивать национальную систему прокуратуры, определять сферу ее компетенции вне системы уголовного правосудия.
Но это же очевидно, неужели кто-то подвергал это суверенное право России сомнению?
Александр Звягинцев: Очевидно, да не для всех. Трудно поверить, но пришлось долго и упорно доказывать, что ты, как говорится, не верблюд. После вступления в 1996 году в Совет Европы на Россию стали оказывать политическое давление с тем, чтобы наша прокуратура была лишена функций вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь права общего надзора за законностью. Якобы это наследие советского строя. Игнорировали даже исторический факт существования этих функций в России со времен создания прокуратуры указом Петра I в 1722 году.
Некоторые наши реформаторы на заре новой российской государственности, когда принимался закон о прокуратуре, тоже требовали этого. А какие функции предлагалось оставить ведомству, которое испокон века у нас называют надзорным?
Александр Звягинцев: Парламентская Ассамблея Совета Европы десять лет назад приняла рекомендацию, где призвала оставить за прокурорами лишь функцию уголовного преследования в суде. Правда, главный орган СЕ - Комитет министров резонно на это ответил, что в европейских странах существуют разнообразные модели организации и деятельности прокуратуры. И поэтому он не намерен одобрять предложения ПАСЕ об ограничении прокурорской деятельности сферой уголовного правосудия, поскольку это противоречит практике многих стран. Но тогда пошли заходы с других направлений. На конференции генеральных прокуроров Европы в Братиславе мне пришлось довольно резко противостоять попыткам включить подобную рекомендацию в итоговый документ. Меня поддержали коллеги из Армении, Венгрии, Словакии и Украины, лобовая атака была отбита. Тогда против нас в бой ввели Европейскую комиссию за демократию через право, или так называемую Венецианскую комиссию. Она в своих заключениях по законам о прокуратуре России, Украины и Молдовы проявила подход, аналогичный ПАСЕ. Причем заключение по российскому закону с нами даже не обсуждали. Получается совсем даже не демократично: осудили, а мнение высказать не дали.
Если я правильно понимаю, все эти решения носят рекомендательный характер и выполнять их никто нас не принудит. Тогда стоило ли затевать громкие баталии?
Александр Звягинцев: Вы правы: эти документы не являются юридически обязывающими и их нарушение не влечет юридической ответственности. Но игнорировать их неразумно, это может иметь далеко идущие последствия для страны. Знаете, сначала один орган принимает рекомендацию, потом другой дублирует ее, затем третий... И потом говорят, что, дескать, сформировался некий европейский стандарт, которому ты должен соответствовать, хотя юридически его еще нет. Здесь есть как вопрос принципа, так и вопрос пользы для дела. Почему мы должны перекраивать свою правовую систему по чужим лекалам? Функции надзора и защиты прав человека востребованы обществом. Мы ничего не нарушаем, действуем в рамках международных обязательств. Мы готовы делиться своим опытом, но никому своих моделей не навязываем. Ну, так и вы, господа, не лезьте со своим уставом в наш монастырь!
Другие европейские страны со схожей моделью прокуратуры тоже подвергались давлению со стороны Совета Европы?
Александр Звягинцев: Да, и следует сказать, что внешнее давление в некоторых странах Европы вначале возымело действие. Функции прокуратуры по защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы сокращались. Однако, одумавшись, многие государства возвратили часть этих функций прокуратуре для обеспечения более надежной защиты прав граждан. Такое развитие событий имело место, в частности, в Венгрии, Словакии, Черногории и Чехии.
Кстати, мы активно изучаем зарубежный опыт, с тем чтобы использовать его в развитии отечественной прокуратуры. И смотрим не только на страны, в которых у прокуратуры имеются более широкие правовые возможности, чем в России, как, например, в Казахстане или на Украине. Кое-что полезного из опыта зарубежных коллег уже внедрили в нашу прокурорскую деятельность, в том числе и вне уголовно-правовой сферы. Скажем, меры по защите мелкого и среднего предпринимательства. Но восприятие чужого опыта должно быть результатом не навязывания, а суверенного выбора государства.
Как удалось отстоять нашу модель прокуратуры?
Александр Звягинцев: С каждым годом наших сторонников становилось все больше. На конференции генеральных прокуроров в Будапеште нам удалось настоять на включении в итоговый документ шести важных пунктов, касающихся работы прокуроров, не связанной с уголовным преследованием. За формулировки, как сейчас помню, бились основательно. Тогда же договорились провести очередную конференцию в Москве и внимательно рассмотреть конкретные аспекты прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы. Такая конференция прошла в 2006 году. Наш президент Владимир Путин принял в ней деятельное участие и дважды выступил. Как отмечали зарубежные коллеги, весьма убедительно. Российская позиция нашла отражение в заключительных выводах конференции. Именно с той поры мы взяли курс на официальное признание в Европе функций прокуроров вне системы уголовной юстиции как соответствующих европейским стандартам.
Следующим шагом было закрепление согласованных концептуальных подходов в итоговом документе конференции генеральных прокуроров европейских стран в Санкт-Петербурге. В ней участвовали Генеральный секретарь СЕ и Комиссар СЕ по правам человека. В этом документе констатировалось, что деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, особенно в защите прав человека и публичных интересов, отвечает принципам демократического государства.
Кстати, по нашей инициативе в рамках Консультативного совета европейских прокуроров был проанализирован опыт прокурорской деятельности в указанной сфере в европейских странах. Оказалось, что в абсолютном большинстве европейских стран (по нашим оценкам, почти в 40 из 47 государств - членов СЕ) прокуратура наделена теми или иными полномочиями вне уголовно-правовой сферы. На основе этого анализа было выработано мнение европейского прокурорского сообщества. И еще 4 года потребовалось, чтобы на свет появилась Рекомендация Комитета министров Совета Европы.
Нужно грамотно реализовать Рекомендацию. В частности, добиться, чтобы ее восприняли все органы Совета Европы. Разноголосица во мнениях по данному вопросу не на пользу этой уважаемой организации. Мы также намерены и на всемирном уровне продвигать общие подходы и стандарты, принятые в Рекомендации. Планируем обсудить вопрос о деятельности прокуроров вне системы уголовного правосудия на 18-й Ежегодной конференции Международной ассоциации прокуроров, которая состоится в сентябре 2013 года в Москве.
Теперь ключевой документ принят и, значит, россияне не останутся без прокурорской защиты?
Александр Звягинцев: Так оно, надеюсь, и будет. В России прокуратура ежегодно защищает интересы миллионов граждан, в частности, в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Подчеркну, при этом существенно разгружая судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Примечательно, что в последние годы число обращений в прокуратуру превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд. Представьте, если бы все эти жалобы пошли в суды, которые и так перегружены. Работа прокуроров вне уголовно-правовой сферы - это в значительной степени досудебное рассмотрение споров, на которое все больше ориентируются многие страны.
Каких жалоб больше всего поступает от людей?
Александр Звягинцев: Пожалуй, на нарушения в социальной сфере. В первую очередь это вопросы трудовой занятости, медицинского обслуживания, работы жилищно-коммунального сектора. Как правило, восстанавливаются права каждого третьего из обратившихся к нам за помощью. Прокуроры реагируют и на нарушения, так сказать, системного характера. Например, если органы госвласти и местного самоуправления в нарушение закона издают документ, ущемляющий интересы большого числа граждан. В результате мер прокурорского реагирования ежегодно десятки тысяч нормативных актов приводятся в соответствие с федеральным законодательством. В рамках гражданского процесса прокуроры обращаются в суд с заявлениями в защиту прав отдельных граждан или неопределенного круга лиц, а также интересов государства, субъектов Федерации и муниципальных образований. За год в суды направляются сотни тысяч таких исков. Причем половина из них - в интересах социально наиболее уязвимых граждан. Это несовершеннолетние, инвалиды, ветераны войн и труда.