Отменят ли регионы собственные законы о ГЧП, начнут ли работать по общим правилам?
- Будущий закон не помешает участникам нарождающегося рынка ГЧП: ни тем, кто работает на федеральном уровне, ни тем, кто уже занимается ГЧП в регионах. Самое главное, что даст федеральный закон, - появится единое, не допускающее нескольких толкований определение ГЧП, а значит, существенно снизятся риски для инвесторов, например, риск переквалификации соглашения о ГЧП в иной вид договора. Пока что даже руководители ведомств федерального значения понимают под ГЧП разные явления. Например, в экономическом блоке при уже достигнутом единстве трактовки до совсем недавнего времени случалось, когда в экспертных обсуждениях всплывали довольно существенные с точки зрения правоведения нюансы сформулированного определения (в проекте закона. - прим. ред.), и это придавало новый импульс работе над законопроектом. Сегодня у регионов есть определенная свобода в данной сфере - де-юре применяться могут практически любые схемы ГЧП. И далеко не всегда положения региональных законов о ГЧП совпадают с требованиями федерального законодательства. Как раз для того, чтобы снять эти коллизии, и нужен федеральный закон о ГЧП. Новый закон поправит бюджетное, земельное, налоговое законодательство. Этого требовал и ждал весь рынок.
Закон о концессиях отойдет в сторону?
- Нет, он будет существовать параллельно. Концессия - это один из механизмов ГЧП, и он неплохо развивается на российском рынке. Пока, конечно, больше в транспортной отрасли. Но есть вполне успешные примеры применения концессии и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Федеральный закон о ГЧП будет регулировать другие формы ГЧП, но только при реализации проектов ГЧП публичными партнерами на уровне регионов и муниципалитетов. Сейчас региональное ГЧП больше зависит от политической воли, чем от правового регулирования (Санкт-Петербург - пример во всех отношениях показательный). Другими словами, федеральный закон легитимизирует правоотношения ГЧП, уже существующие в рамках региональных законов о ГЧП.
С Санкт-Петербургом все понятно, но вряд ли Всемирный банк пойдет в Алтайский край...
- Алтайский край принял свой закон о ГЧП, но это не значит, что инвесторы сразу побегут в регион. Региональный закон - это необходимое, но недостаточное условие процесса развития ГЧП в регионах. Принятие закона - просто один из этапов повышения инвестиционной привлекательности региональной инфраструктуры. Этап, обязательный в рамках системного подхода к развитию ГЧП. Если в регионе нет ни закона, ни проекта, соответствующего критериям ГЧП, и попросту не хватает денег в бюджете для того, чтобы обеспечить инвестору нормальную доходность в этом проекте (это в том случае, когда не предполагается, что конечные потребители будут платить за публичную услугу непосредственно частному партнеру), то зачем же реализовывать проект как ГЧП? Значит, нужно искать другие способы. ГЧП - всего лишь один из методов реализации инвестиционных проектов. Для того чтобы властям региона принять решение, нужно ли в регионе ГЧП, должна существовать концепция развития субъекта РФ, определяющая направления повышения инвестиционной привлекательности и предусматривающая перечень конкретных мероприятий по каждому из выбранных направлений. Регионы написали концепции социально-экономического развития. Но главный вопрос в том, насколько эти документы в части привлечения инвестиций действительно соответствуют реальным потребностям. Качественная концепция должна содержать обстоятельный анализ и выводы относительно того, в каких отраслях требуется повышение качества публичных услуг населению, которое целесообразно осуществлять с помощью частного инвестора. Местная администрация должна понимать сроки окупаемости проектов, спрос на соответствующие публичные услуги. Все это можно прогнозировать только тогда, когда есть общая картина развития региона. Когда понятны целевые значения параметров социально-экономического развития, можно переходить к определению отраслей, где перспективно применениемеханизмов ГЧП. Это может быть, к примеру, социальная сфера, или транспортная, образовательная, спорт или еще что-то - в зависимости от специфики региона. Если в результате исследований мы видим, что ГЧП невозможно в этом регионе, то сразу говорим: не надо с ним заигрывать. Это ляжет бременем на бюджет региона! Иногда даже выгоднее построить объект за бюджетные средства, например, в соцсфере, нежели привлекать частные инвестиции. Если совсем по простому, частные инвесторы, как правило, используют заемное финансирование. Эти деньги стоят денег. Поэтому происходит удорожание проекта. ГЧП, с одной стороны, может быть отличным выходом, чтобы "разгрузить" расходную часть бюджета в текущем году, но может и усугубить ситуацию - потянуть регион на дно.
А как быть дотационным регионам?
- Дотационным регионам реализовать проект ГЧП будет крайне затруднительно, я бы не стал говорить "невозможно", но надо быть предельно осмотрительными. Потому что ГЧП требует неких вложений и со стороны региона. Я имею в виду, например, создание новой административной единицы. Это, как правило, должен быть или отдел, или управление.
Значит ли это, что в ГЧП стоит "играть" недотационным регионам, а дотационным надо быть аккуратнее?
- Ну, вот, например, Тула - один из дотационных регионов, у которого осталось очень много проблем после прошлого руководства. Но регион эффективно выстроил отношения с инвесторами, буквально затаскивает их на свою территорию, предлагает им достаточноинтересные условия для того, чтобы конкурировать с соседними субъектами РФ. И инвесторы идут, инвестируют. Но в данном случае это не проекты государственно-частного партнерства, а грамотная работа с инвесторами, коммерческими компаниями.
Расскажите о пилотных проектах.
- Так как у нас на рынке ГЧП заказчиком выступает государство, то, соответственно, государству, региональной администрации должна поступить некая отмашка, зеленый свет, о том, какие проекты надо реализовывать. Центр развития ГЧП обратился с предложением в Агентство стратегических инициатив. Предлагаем реализовать ряд пилотных проектов в области социальной сферы. Совместно с экспертным сообществом - финансовыми институтами, консультантами, чиновниками федерального и регионального значения - будем разрабатывать стандарты для реализации такого рода проектов. Настало время попробовать реализовывать проекты ГЧП не масштабного уровня, не межрегионального, федерального уровня, а именно регионального значения. Именно в социальной сфере. С одной стороны, она, конечно, проблемная, с другой стороны, этой отраслью начал интересоваться бизнес. Он заинтересован инвестировать в соцсферу, но он хочет играть по понятным ему правилам с государством.
Выгодно ли бизнесу передавать построенный детский садик на баланс государству?
- Все зависит от того, как этот проект структурирован. Конечно, если это будет концессионная модель, условия там таковы обычно, что бизнесу выгодно выступать просто в качестве оператора. Однако если бизнесу интересно и дальше владеть этим объектом, то, я думаю, здесь о ГЧП, наверное, сложно говорить. Это уже явно нормальный инвестиционный проект в области дошкольного образования. Вопрос: нужно ли это государству? Когда мы говорим о частных садиках, если речь не о создании полноценного частного ДОУ, возникает проблема контроля деятельности таких организаций. Например, с точки зрения технической эксплуатации здания, условий содержания детей. И это тем более актуально, так как существует огромный спрос на услуги детских садов, и рынок этот интересен бизнесу. Более того, на рынке эта отрасль интересна и финансовым институтам.Практически все госбанки или банки с госучастием разработали свои финансовые модели, по которым они готовы финансировать такого рода проекты.
Это коснется и здравоохранения?
- У бизнеса есть интерес строить лечебно-профилактические учреждения и обслуживать их. Прежде всего есть инвестиционное предложение со стороны компаний, работающих на рынке частной медицины.
Индикатором активности в этой сфере может служить, например, тот факт, что столичные власти всерьез задумались о том, чтобы сдавать некоторые свои поликлиники или ЛПУ в концессию. Бизнесу выгодно прийти на объект, который принадлежит государству, взять его в концессию, сделать там ремонт, поставить нормальное оборудование. И обслуживать граждан по определенному тарифу. Государству выгодно, чтобы здание было реконструировано и созданы нормальные условия для пациентов. Подобным образом работает проект в Санкт-Петербурге. В Казани как раз по концессии построена такая поликлиника.
Каков ваш прогноз по развитию ГЧП в России на ближайший год?
- Следующий год будет ключевым в области ГЧП. С одной стороны - ожидается принятие закона, а с другой стороны - финансовый кризис заставляет европейские инфраструктурные компании обратить взгляд в сторону России. Прежде всего это касается области строительства дорог. Интересуются и коммунальным хозяйством, переработкой отходов. И самое главное - эти компании готовы приводить в Россию финансовые ресурсы. Из проблем могу выделить следующее: объективно сложилась потребность в образовательных стандартах в области ГЧП. Причем подготовка специалистов должна вестись по отраслевому принципу. Необходимы управленцы, которые одинаково хорошо разбираются в финансах, ГЧП и одновременно знают тонкости функционирования отрасли в целом, разбираются в особенностях организации "производственного процесса" на предприятии отрасли, будь то ЖКХ, туризм или спорт.