Люди и механизмы
Михаил Анатольевич, вы уже больше года занимаетесь "Открытым правительством". У вас уже есть своя история успеха?
Михаил Абызов: С моей точки зрения, есть. Правительство переходит на формат предварительного открытого обсуждения практически всех своих решений еще на этапе их подготовки. Для председателя правительства Дмитрия Медведева важно, чтобы в дискуссиях принимали участие не только узкие группы аккредитованных экспертов, но и представители широких социальных групп, представляющих различные взгляды. Если решение касается бизнеса, то проблему обсуждают РСПП, "ОПОРА", "Деловая Россия" и прочие бизнес-объединения. Если речь идет об общественных организациях, социально ориентированных, то свое мнение обязательно озвучивают их представители. Региональным элитам также предоставлена возможность высказаться. Таким образом, все решения в обязательном порядке проходят через рассмотрение экспертным советом на площадках "Открытого правительства".
И много решений было проработано в таком формате?
Михаил Абызов: Уже более половины решений правительства по принципиальным вопросам принимается именно в этом формате. Среди них - закон об образовании, новая система оценки эффективности регионального управления. Для этого был принят внутренний правительственный регламент, обязательный для исполнения всеми министерствами и ведомствами. В нем четко прописана процедура предварительных обсуждений всех нормативно-правовых актов, законов, постановлений и распоряжений правительства с заинтересованными группами и экспертами. Еще на этапе разработки концепции правительственного решения мы представляем ее всем заинтересованным в доступном публичном формате и приглашаем их подготовить свои предложения и замечания. В международной практике это называется "публичное предложение", оно применяется в Великобритании, в США и других странах.
То есть предварительное обсуждение с заинтересованными группами теперь обязательный элемент законодательной деятельности правительства...
Михаил Абызов: Не только законодательной - это обязательный элемент в том числе и для оперативных решений. В таком же формате правительство обсуждает госпрограммы, концепции по основным направлениям деятельности и основные документы, связанные с развитием отдельных отраслей. Например, гос программы по здравоохранению, транспорту, национальный план действий в интересах детей и другие. В результате деятельность правительства становится открытой и прозрачной для всех заинтересованных сторон.
Сегодня каждый желающий имеет возможность не только посмотреть любой нормативный документ, но и принять участие в обсуждении его проекта. Вот минсельхоз разрабатывает закон о ветеринарии - крайне сложный. По нему открыта дискуссия, вы можете подготовить свои предложения, они будут рассмотрены. Минздрав обсуждает программу модернизации первичного звена здравоохранения. Министерство образования - укрупнение вузов и программы по развитию науки и технологий. И все это доступно для обсуждения в предварительном режиме с участием в том числе и интернет-аудитории. В результате правительство вносит даже не десятки, а сотни дополнений в те документы, которые принимает. В одну только гос программу здравоохранения таким образом было внесено около 180 правок и дополнений. На прошлой неделе мы рассматривали гос программу развития авиапромышленности. В нее внесено около 65 предложений, из которых примерно 15 - принципиальные, сильно дополнившие программу.
Есть реестр поступающих предложений в министерства и ведомства по публичному обсуждению, который составляется, потом он должен публично вывешиваться в сети Интернет и далее рассматриваться на заседании правительства.
Такой подход должен достаточно сильно изменить психологию чиновника.
Михаил Абызов: Уже изменил. Представьте себе, как раньше складывался диалог бизнеса с государством? Все обсуждения строились в формате защиты. Чиновник на обсуждение выходил как на битву, ведь принятие его предложений в исходном виде считалось "защитой чести мундира". Он доказывал, что его проект - абсолютно верное и единственно возможное решение. В результате, чтобы "протащить" какую-то из поправок на основе поступивших предложений, требовалось гигантское количество усилий, потому что любая, даже самая мелкая редактура - это новый бюрократический круг. Что такое пересогласование документа, на котором уже стоят 55 виз, не трудно представить - фактически нереальная задача. Так строилась работа раньше.
А сейчас все поправки вносятся еще до того, как собрали 55 виз?
Михаил Абызов: Да, это принципиальное отличие и большое достижение, что чиновники не просто открывают двери для обсуждений и говорят "дайте свои предложения". Они видят в этом возможность реально улучшить свои решения и всерьез конкурируют за лучшую экспертизу и учитывают общественное мнение. Поэтому эксперт, обладающий широким кругозором и понимающий, как строится система принятия правительственных решений, ценится на вес золота.
Пропаганда демократии
Михаил Абызов: Система открытого общественного обсуждения крупных государственных трат уже работает, важно не останавливаться, а думать, как можно повысить качество этого процесса. Нужно вовлекать большее количество людей, они должны знать о возможности участия в этих процедурах. Нужна пропаганда.
Не прошло и полгода...
Михаил Абызов: Основные решения были приняты в июле - августе, и уже есть первый срез того, как это работает. Правительственная комиссия по "Открытому правительству" под руководством Дмитрия Медведева рассмотрела доклад о том, как работают закупочные процедуры, и публичные обсуждения закупок на сумму свыше миллиарда. В процессе подготовки были и критика и предложения по повышению качества работы этих механизмов. В течение двух месяцев будем эти процедуры дорабатывать. И сейчас задача власти - пропагандировать возможность участия общественности в этих процедурах, а также повышать качество их администрирования со стороны чиновников. Но чтобы это взаимодействие было продуктивным и предложения своевременно учитывались, эти правила должны внедряться не только на федеральном, но и на региональном уровне. Первые шаги уже сделаны. Мэр Москвы Сергей Собянин, делая доклад на правительственной комиссии, озвучил конкретные предложения по корректировке исходя из московского опыта. Кстати говоря, Москва сегодня - один из лидирующих регионов по открытости и прозрачности закупочных процедур. Важно, чтобы к этой работе подключались и другие регионы, их предложения нужны и будут учитываться с целью повышения качества решений.
Возможно ли создать электронную демократию, привлекая людей с разных уголков страны в обсуждение и высказывание гражданской позиции?
| |
| Видео: Александр Шансков/ РГ |
Михаил Абызов: Если вы говорите о том, востребованы ли технологические, электронные ресурсы для организации прямой и обратной связи, - да, эти ресурсы крайне востребованы. Но опыт работы с обсуждением конкретных законопроектов и постановлений говорит о том, что без качественного моделирования, без открытого личного взаимодействия, только за счет интернет-голосования решить вопросы невозможно.
Право на повестку
Получается, что "Открытое правительство" действует как большой экспертный совет, фактически реагируя на повестку дня, которую формирует кабинет министров. Возможна ли ситуация, когда ОП начнет участвовать в формировании этой повестки?
Михаил Абызов: До определенной степени на площадке "Открытого правительства" уже формируется дополнительная повестка, причем не только на уровне отдельных предложений, но и на уровне стратегии. Для этого созданы необходимые инструменты: Экспертный совет при правительстве РФ, правительственная комиссия по ОП, которую возглавляет Дмитрий Медведев. Обратите внимание, решения этой комиссии являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, министерствами и ведомствами. В этой комиссии половина - госслужащие, включая глав регионов, министерств и премьер-министра. А вторая половина состоит из представителей Экспертного совета ОП и представителей общественности.
А контрольный пакет в итоге у кого - у общества или у государства?
Михаил Абызов: Поровну. Затем мы запустили проект "Открытое министерство", определили три ключевых министерства в качестве пилотных. Это министерство образования, министерство здравоохранения и министерство природных ресурсов, очевидно, что их работа с обществом является одной из наиболее социально значимых. Одновременно начался полный перезапуск общественных советов - выработаны новые принципы и подходы к их формированию и функционированию. Сегодня они в основном представляют собой сугубо декоративные структуры, хотя изначально должны были выполнять очень важную функцию. На общественные советы при министерствах и ведомствах в режиме предварительного обсуждения выносятся проекты всех законов, государственных программ, правительственных решений по линии этого ведомства. Также стартовал проект "Открытый регион", где принципы управления, которые мы внедряем на федеральном уровне, внедряются в систему регионального управления. Так сегодня выглядит вся архитектура "Открытого правительства", созданная за небольшой период времени.
И какое место в этой системе занимает Экспертный совет?
Михаил Абызов: Это важнейший элемент всей архитектуры, наделенный серьезными полномочиями. Наиболее принципиальные решения правительства в обязательном порядке проходят через рассмотрение Экспертным советом.
В его составе не только академики и экономисты. Там много предпринимателей, людей, которые работают в практической плоскости, непосредственно в производствах, в разных отраслях экономики. Например, совместно с бизнес-объединениями - РСПП, "Деловая Россия", "ОПОРА" - были определены приоритеты взаимодействия с правительством на год вперед. Список инициатив бизнес-объединений огромен. Совершенно очевидно, что была проведена большая внутренняя корпоративная экспертиза. Для этого у них есть мотив, потому что без реализации этих инициатив нет развития их бизнеса. Конечно, мнения предпринимателей не всегда совпадают с теми решениями, которые правительство считает правильными. Но смысл экспертной площадки именно в нахождении баланса интересов. Если нужно получить заключение по экологическому нормированию или по твердым бытовым отходам, мы будем обращаться к бизнесу, уравновешивая его мнение профессиональными экспертами-экологами. Третья сила в дискуссии - органы исполнительной власти, которые будут блюсти государственные интересы. И именно в таком многоугольнике, несмотря на сложность материи, и есть гарантия эффективного решения проблем.
Вы много говорили о необходимости поддержки НКО?
Михаил Абызов: Подготовлен целый пакет предложений по этому вопросу, я думаю, в течение двух месяцев доведем их до проектов решений. Это налоговый вычет для благотворительности и меценатов, это вопросы, связанные с участием социально ориентированных НКО в госзаказе по социальным функциям, которые проводятся на уровне региональных муниципалитетов. Они могут выполнять их эффективней, чем государственные чиновники. Поддержка программ, связанных с социальным сиротством. Предстоит большая работа.
Вы сказали, что Экспертный совет влияет на наиболее принципиальные решения правительства. А по каким признакам определяется, какие решения более или менее принципиальны?
Михаил Абызов: Приоритетность решений определяется председателем правительства исходя из планов работы кабинета министров. Сейчас по этому поводу вносятся дополнения в регламент. На заседании правительства еженедельно вносится от 15 до 20 вопросов в повестку дня. Из них принципиальных, требующих экспертизы и обсуждения, а не просто работы в рамках служебных обязанностей, - четыре. Половина из этих вопросов проходит через обсуждение Экспертного совета на площадке "Открытого правительства". Через обсуждение прошли все государственные программы, все значимые законопроекты, как закон о промышленной безопасности или закон о прямых выборах глав местного самоуправления и муниципалитетов. В Экспертном совете сейчас работают 200 человек, плюс еще около 300 привлеченных экспертов. В целом в экспертном сообществе вместе с правительством работает уже более 500 человек.
Где же вы столько умных взяли?
Михаил Абызов: Мы активно используем региональные экспертные сообщества, людей, которые занимаются профильной проблематикой на уровне субъектов. Используем их опыт и экспертизу, причем не только по региональной повестке. Работа ведется по основным десяти рабочим группам, в каждой есть два координатора. Помимо вопросов по своему профилю группа предлагает правительству в том числе и собственную повестку. Например, говорит: мы считаем необходимым в ближайшие полгода вынести на рассмотрение проект долгосрочной концепции здравоохранения. И дает свое предложение по структуре этой концепции. Другой вариант: по результатам рассмотрения отдельных инициатив правительства Экспертный совет говорит: мы считаем, что это решение надо отклонить. На этой неделе будем рассматривать госпрограмму, которую после обсуждения решено принять, но в течение полугода доработать по нескольким направлениям. И такой формат работы уже стал практикой.
То есть существует нормативный документ, который, по сути, позволяет Экспертному совету "заворачивать" правительственные инициативы?
Михаил Абызов: Мы не ставили себе такую задачу. Тем более что качество взаимодействия Экспертного совета с министерствами и ведомствами и с аппаратом правительства сегодня очень высокое. А документ, о котором вы говорите, существует. Это Положение об Экспертном совете, принятое постановлением правительства, где все права описаны.
И как вы намерены решать проблему дефицита кадров?
Михаил Абызов: Молодежь. В расчете на нее организована регулярная работа со студентами и аспирантами из экономических вузов, которые должны составить для нас эту кадровую базу. Летом Российская академия госуправления собирала студентов в Казани. Мы договорились, что они в течение трех дней в рамках отдельной сессии подготовят конкретные предложения для "Открытого правительства" и проведут их защиту. Я специально прилетел и послушал... Чтобы мы так думали! Во-первых, мышление светлое, незашоренное, открытое - они ничего не боятся. А во-вторых, они умные.
Михаил Анатольевич Абызов трудовую деятельность начал в 14 лет разнорабочим типографии в Минске, затем - грузчиком пивоваренного завода "Беларусь".
С 1993 г. - топ-менеджер ряда компаний ТЭК.
С 2006 г. занимал должность председателя совета директоров бизнес-группы RU-COM, с июля 2007 г. - председателя совета директоров ОАО "Группа Е4".
16 января 2012 года оставил обе должности, 21 мая 2012 года вошел в состав нового состава Правительства РФ в должности министра.