При этом 45 процентов уверены, что Конституцию можно совершенствовать и дополнять. Три года назад о поправках говорили примерно столько же участников опроса. Но с оговоркой: "лишь в исключительных случаях". Этот тренд общественного мнения отражает настроения, витающие в среде политиков и экспертов. Дискуссии об изменении Конституции не затихают все девятнадцать лет, что она существует. Сегодня в фокусе дискуссий - порядок формирования, роль и полномочия парламента. Но как юрист и один из авторов действующей Конституции я уверен, что крупные преобразования российского парламентаризма вовсе не обязательно должны быть связаны с внесением изменений в Основной Закон страны. Зачем прибегать к сложным решениям там, где годятся простые?
Интерес к парламенту, его роли, статусу и порядку формирования объективно возрастает в моменты политической турбулентности, когда необходим новый диалог общества и власти. Возможно, именно сегодня мы стоим перед выбором новой модели развития страны, общества и государства. Перед выбором между ценностями стабильности и угрозой стагнации, между жаждой развития и необходимостью контролировать крупные риски, сопряженные с институциональными и политическими преобразованиями. В таких условиях именно парламент становится ключевой площадкой, где происходит согласование интересов различных общественных групп относительно целей и стратегии реформ.
Более того, именно от парламента в дальнейшем будет зависеть эффективное правовое обеспечение новой модели развития страны. Это не только место для дискуссий, но и место выбора.
И у нас в стране, и в других государствах парламент - это своего рода "политическое сердце", бьющееся в унисон с велениями времени, реагирующее на его вызовы, как внутриполитические, так и глобальные. Меняется партийно-политическая структура парламента, гибко отражающая электоральную ситуацию, настроения гражданского общества и в конечном счете всех социальных групп населения. Меняются фокус и приоритеты законопроектной деятельности. Институциональные "бреши" и недостатки государственного регулирования "закрываются" новыми законами. Новые экономические и социальные явления стремительно институционализируются и прочее. Эта способность к динамичным изменениям крайне важна для устойчивости политической системы в целом.
Но одновременно эффективный парламент - это орган политического чувства меры. Олицетворение баланса между темпами новаций и необходимостью сохранения базовых конституционных принципов. В противном случае парламент, как идея и как институт, либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода искажения демократического правления как в сторону авторитаризма, так и в сторону "власти толпы", охлократии, либо парламент превращается в аморфную, деконсолидированную, а потому беспомощную и бесполезную структуру: избыточная политизация законодательных инициатив оборачивается невозможностью наладить профессиональную законодательную работу.
С одной стороны, внутрипарламентские механизмы согласования интересов начинают "буксовать" в болоте дурно понятной многопартийности, как это случилось с российскими Думами 1910-х и с российскими парламентами 1990-х годов. С другой стороны, сами депутаты порой утрачивают адекватное понимание того, что значит быть современными и актуальными. И начинают реагировать законодательными инициативами чуть ли не на каждую новость из телевизора или своего планшетника. В итоге за массой политически резонансных, но, по сути, конъюнктурных и хаотичных решений могут быть упущены из виду и миссия национального представительства, и стратегическая перспектива законотворчества.
Сегодня в успешно развивающихся демократиях адаптивность правовой системы сочетается с неизменностью действующей Конституции. Не менее важный фактор устойчивости и эффективности парламентского правления - политическая зрелость элит, которая выражается в умении договариваться и подчинять свои текущие интересы стратегическим интересам страны и общества.
Теперь хотел бы на двух примерах показать, как можно следовать политической повестке, не покушаясь на конституционные основы государства. У политиков на слуху - обсуждаемые изменения принципов формирования верхней палаты, переход к выборности членов Совета Федерации. Напомню, что в 1990-х годах этот вопрос специально не ставился ни оппозицией, ни властью, потому что губернаторы, как и руководители законодательных органов, проходили процедуру выборов. То есть Совет Федерации формировался из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, избранных на конкурентной основе, и они представляли именно электоральные интересы населения регионов. На мой взгляд, это и была самая эффективная модель. Потому что эти люди действительно принимали решения от имени своих регионов. И они же потом обеспечивали реализацию принятых законов. А когда случались политические кризисы, именно Совет Федерации не раз помогал сохранить стабильность в стране. Сейчас ситуация поменялась. Но по-прежнему существуют как минимум два способа выборов членов Совета Федерации без внесения изменений в действующую Конституцию Российской Федерации.
Первый. Глава исполнительной власти и законодательный орган субъекта Российской Федерации вносят не менее 2-3 кандидатов для включения в бюллетень для выборов члена Совета Федерации, соответственно, от исполнительной и законодательной власти региона. Победившие на выборах кандидаты представляются для формирования Совета Федерации от данного субъекта Российской Федерации. Второй. На выборах главы исполнительной власти региона одновременно избирается его "заместитель по работе в Совете Федерации" (региональный аналог института вице-президента) в качестве члена Совета Федерации. На первой сессии вновь избранного законодательного органа региона из числа депутатов избирается заместитель председателя законодательного органа "по работе в Совете Федерации".
Во втором варианте в процедуре выборов члена Совета Федерации от законодательной власти региона можно использовать механизм избрания, описанный в первом варианте. А именно: законодательный орган выдвигает для внесения в избирательный бюллетень не менее 2-3 кандидатов для избрания членом Совета Федерации. Избранное лицо на сессии законодательного органа автоматически получает статус заместителя председателя законодательного органа "по работе в Совете Федерации", если оно было избрано депутатом законодательного органа. Эти процедуры следовало бы закрепить федеральным конституционным законом. Вместе с тем статья 96 Конституции РФ и сложившаяся практика правового регулирования порядка формирования Совета Федерации позволяют решить проблему даже путем принятия обычного федерального закона.
Еще один пример - возможность реализации модели правительства парламентского большинства, о которой президент Владимир Путин еще в 2003 году упоминал в своем Послании Федеральному Собранию. Конституция не содержит запретов на переход к такой модели. Если идея правительства парламентского большинства окажется политически востребованной, достаточно будет внести необходимые изменения в регламенты обеих палат и в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".
"Non sunt entia multiplicanda praeter necessitatem", - еще в XIV веке учил британский философ Уильям Оккам. Не нужно множить сущности без необходимости и прибегать к сложным объяснениям там, где вполне годятся простые.
Нередко приходится слышать мнения, что, дескать, сама возможность уместить практически любую современную реальность в рамки действующей Конституции как раз и является ее основным недостатком. Якобы в тексте Основного Закона чересчур много "воздуха", то есть слишком много свободы для политических импровизаций.
Я считаю, что свободы "слишком много" не бывает. На самом деле попытки превратить Конституцию в бюрократическую инструкцию, которая бы детально регламентировала каждый шаг влево или вправо, каждый вздох или прыжок на месте, свидетельствуют всего лишь о незрелости правящего класса и гражданского общества. Зрелые элиты в рамках развитой демократии умеют следовать принципам и законам независимо от того, насколько суровы санкции за их невыполнение.
Недавно довелось прочесть еще один "аргумент" в пользу изменения Конституции. Основной Закон, полагает автор, в принципе хорош, но проблема в том, что из-за саботажа чиновников реализация конституционных принципов идет с трудом, а получившаяся реальность конституционной модели не соответствует. Вывод автор делает поистине изумительный: надо-де менять Конституцию, чтобы привести ее в соответствие с реалиями. Уместно спросить: а чиновников менять или хотя бы переучивать не пробовали?
Наша Конституция обладает огромным потенциалом даже при существующих недостатках. В целом она реализована не более чем на 60 процентов. В Основном Законе есть несколько базовых моделей развития государства и общества, каждая из которых за неполное двадцатилетие воплощена в жизнь в разной мере. Например, приоритет прав и свобод человека над государством реализован, на мой взгляд, на 30 процентов, модель рыночной экономики и социального государства - менее чем на 30, модель кооперативного федерализма реализована на 38, модель президентско-парламентской республики - более чем на 100, а норма об административном судопроизводстве - на 0 процентов. Конституция как рамочный фрейм обрастает конституционными обычаями, федеральными законами. Конституционный суд дает толкования Основного Закона, не меняя, но наполняя конкретным содержанием те или иные его нормы.
Вспомним принцип Оккама: чем писать новый акт высшей юридической силы, не проще ли реализовать уже существующий? Конституция, как модель желаемого будущего для России, может и должна жить.