- Сергей Анатольевич, есть какие-то особенности в связи с тем, что Россия является членом Таможенного союза?
- Да, в определенном смысле это накладывает определенный отпечаток, потому что в такой ситуации границы Всемирной торговой организации косвенно расширились и на страны ТС. Но наш Таможенный союз и наше единое экономическое пространство в рамках России, Белоруссии и Казахстана идет дальше. Мы сняли таможенные барьеры на территории наших государств, и сейчас идет очень активная работа по созданию наднационального органа, который будет осуществлять антимонопольное регулирование и контроль соблюдения антимонопольных требований на этом пространстве.
- Он уже заработал?
- Пока еще конкретные дела не рассматриваются, но начиная с 2014 года будет осуществляться передача ряда полномочий по осуществлению контроля на трансграничных рынках. Если нарушения будут происходить на территории этого пространства, то соответственно уже национальные государства урегулировать их не будут, они могут помогать наднациональному органу. Такой орган будет полномочен принимать решения об ограничении правил конкуренции на трансграничных территориях. Это элемент более жесткой, в хорошем смысле, экономической интеграции наших государств. То есть мы обеспечиваем действительно единое экономическое пространство, которое контролируется из одного наднационального центра.
- Можно ли говорить, что этим странам повезло? Они и членами ВТО не стали, тем не менее пользуются какими-то плюсами, которые заработала Россия?
- Время покажет. Но в любом случае экономическая интеграция - это всегда плюс. Потому что от конкуренции, от качества товарооборота, от объема товарооборота зависит очень многое в экономике. Если экономика развивается, это всегда плюс для государства и для граждан. Такой отложенный эффект должен себя проявить в ближайшем будущем. Я в этом уверен.
- Какие проблемы будет решать наднациональный орган?
- Один из первых вопросов, который будет поставлен перед наднациональным органом, - контроль транснациональных картелей. Если участники картеля находятся в разных государствах и заключают соглашения, которые делят наше единое экономическое пространство, устанавливают цены на этом экономическом пространстве, то это станет предметом изучения наднационального органа.
На сегодняшний день таких прецедентов еще нет. Но мы очень часто сталкивались с проблемами деятельности операторов сотовой связи, когда сходное поведение было замечено на территории Российской Федерации и наших соседей в рамках Содружества независимых государств.
Думаю, что наднациональному органу будет чем заняться в этом отношении. Это могут быть и вопросы, связанные с лекарствами, и т.д. Сейчас не только в рамках взаимодействия по линии Таможенного союза, но и в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике мы проводим очень много совместных расследований, в том числе на рынке лекарственных средств, связи, авиаперевозок.
- Почему в очередной раз поднимается тема картелей?
- Дело в том, что мы подготовили проект федерального закона, сегодня он находится в правительстве. Мы ожидаем, что в ближайшее время правительство примет решение о внесении его в Государственную Думу. Проект называется "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса". Основная идея этого законопроекта направлена на решение проблемы раскрытия картелей. Картель -тайное соглашение, которое скрывается от всех, в том числе правоохранительных органов, и направлено на получение сверхприбыли разными способами. Разделом рынка, повышением цены, если такая возможность есть, отказом заключения договора с определенными покупателями для того, чтобы в некоторых случаях произошло сокращение предложений и цена выросла. Когда есть возможность обеспечить рынок полностью, немножко придержать товар, и тут же цена ползет вверх.
Вроде бы есть внешняя конкуренция, но мы видим, что эта конкуренция какая-то не такая. Она приводит к повышению цены, и все этим довольны. В этом случае, заключаем мы, имеет место сговор. Но доказать и установить сговор не так просто. Это проблема не только Российской Федерации. Наши коллеги из Евросоюза из Соединенных Штатов Америки считают, что доказывать картели всегда очень сложно. И наиболее востребованным механизмом расследования картелей и раскрытия картелей является механизм, который используется практически всеми государствами. Это механизм освобождения от ответственности того лица, которое, являясь участником картеля, первым и добровольно сообщило правоохранительным, антимонопольным органам о том, что картель существует. В этом случае определяется правопорядок действий. Если необходимо закрепить доказательства, может быть, даже не выходя из этого картеля, некие элементы продолжения видимого участия, но уже под контролем правоохранительных и антимонопольных органов, проводятся определенные мероприятия. Необходимо собрать доказательства, предъявить соответствующее обвинение и после этого привлечь к ответственности участников картеля.
Раньше участники картеля, сдавшись нам, освобождались от ответственности. Так было до 2009 года. Примерно 500 освобождений в год.
Сейчас возникла другая проблема. У нас не существует единого центра принятия решения по антимонопольному делу. Например, в США в рамках одного судебного разбирательства наказывается руководитель компании, юридическое лицо, возмещаются убытки. Все привлекаются к ответственности, кого-то сажают в тюрьму, кому-то возмещают убытки, и все это принимается в одном судебном решении.
- Какие существуют уровни принятия решения у нас по антимонопольному делу?
- Разные. Первое решение принимается антимонопольным органом по факту самого картеля. Мы собираем комиссию, выявляем доказательства и принимаем решение о том, что картель существует. Решение комиссионное. В этом мы ничем не отличаемся от решений Евросоюза. Но дальше - развилки. Первая - есть ли состав уголовного преступления? Картель, который не связан с причинением ущерба, к примеру, "только договорились, но не успели ничего сделать", будет наказуем только в административном порядке.
Если был причинен ущерб на сумму более миллиона рублей в результате деятельности этого картеля либо получен доход на сумму более пяти миллионов рублей, в этом случае уже есть состав уголовного преступления. Юридическое лицо остается в компетенции антимонопольного органа, он принимает решение о привлечении его к административной ответственности в виде оборотного штрафа независимо от размера ущерба. Размер ущерба увеличивает размер санкции. Но от этого ответственность не становится уголовной. У нас в России нет уголовной ответственности юридических лиц. Нарушитель - должностное лицо, тот, кто непосредственно ходил на совещания, вел переговоры, договаривался, он как раз подлежит уголовной ответственности. Дело ведет следователь, и суд не арбитражный, в котором привлекается юридическое лицо, а общей юрисдикции. Здесь возникает проблема. Когда к нам приходят и сообщают о картеле, представитель компании с надеждой спрашивает, какие гарантии он получит, если сообщит о картеле, его участниках, представит доказательства, которые позволят раскрыть преступление. Мы отвечаем: будете освобождены от административной ответственности. В Кодексе административного правового нарушения такие полномочия у нас есть. Но будет ли директор, или тот человек, который участвовал в этих процессах, освобожден от уголовной ответственности, мы пока не знаем. Это будет решать следователь либо суд.
- И встает и уходит?
- Да, говорит, что риск очень высок и садиться на семь лет не готов. Когда мы ввели механизмы одновременно уголовной и административной ответственности, количество сообщений упало в разы. Из сотен они превратились в единицы, около десяти в год. Именно из-за того, что нет гарантии синхронного освобождения от ответственности.
- Что делать?
- Мы по этому поводу несколько лет размышляли, привлекали ученых, разговаривали с нашими коллегами из МВД, из следственного комитета. И нашли некоторое компромиссное решение, учитывая, что сфера уголовного и административного производства, или уголовная и административная ответственность, очень далеки друг от друга, и совершенно далеки по процессу, по процедуре принятия решений и т. д. В уголовном процессе все скрупулезно зарегламентированно, потому что каждое доказательство должно иметь процессуальное закрепление. В административном процессе все решения проще. Соотнести эти две разные процедуры очень тяжело. У нас есть программа освобождения в Кодексе об административных правонарушениях и программа освобождения ответственности в Уголовном кодексе. Они отличаются. Мы их попытались немножко синхронизировать, хотя бы с точки зрения подачи заявления. Мы предлагаем освобождать от ответственности только тех, кто пришел первым. Как это закреплено в КоАПе.
А в уголовном праве еще прецедента ни одного нет. Давайте использовать тот опыт, который есть. Когда речь идет о расследовании картеля, решение принимается комиссией антимонопольного органа, и сообщают об этом не следователю, а в антимонопольный орган. А это уже с точки зрения УПК РФ непроцессуальное сообщение, которое должно быть оформлено соответствующим образом. Мы не смогли согласовать этот момент в полной мере с нашими коллегами из МВД и СКР и оставили этот вопрос открытым. Надеемся, что практика будет складываться так, что сообщения в антимонопольный орган тоже будет основанием для освобождения от уголовной ответственности. Может быть, понадобится дополнительное разъяснение Верховного суда по этому вопросу. Если эта процедура будет синхронизирована, то лицо, сообщившее о картеле, получит процессуальные гарантии.
- Может такое быть, что картель состоялся. Потом его сознательно сдали, а затем, пройдя все круги судов и "отмазавшись", организовали по-новому?
- Эти вопросы будут предметом исследования практики. Мы иногда задаем вопрос: а что, если придет организатор картеля, который, в принципе, всех подбил на преступление, а потом всех сдал и получил индульгенцию от нас. Этот вопрос надо решить в судебной практике. Не надо забывать, что многие участвуют в картеле под принуждением. И это тоже проблема. Приходят и говорят: нас заставили, нам сказали, что если вы не будете с нами взаимодействовать, то мы вас просто уберем с рынка. Как только эти несчастные приняли такие правила игры, они стали такими же, как все остальные.
- Какова зарубежная практика?
- Число раскрываемых картелей не так велико во всем мире. К вопросу освобождения от ответственности есть разные подходы. В некоторых странах освобождается любое лицо, которое сообщило о картеле. В других - освободят и группу лиц. Где-то ответственность минимальная, может даже быть не связана с лишением свободы и т.д.
- Как предлагаемые ФАС поправки будут работать на пространстве Таможенного союза?
- Это большая проблема, которая однозначно решиться не может. У нас в рамках ТС нет тюрьмы ЕврАзЭС и т.д. Поэтому эти вопросы будут решаться только национальными органами.
- Значит, картели могут мигрировать?
- Нет. Я думаю, что в этом случае решения могут в дальнейшем процессуально реализовываться, поскольку, по сути, пока переданные административные полномочия не умаляют уголовного преследования в каждом государстве союза. Везде картели. Но мы сейчас уже разработали проект модельного закона, который, если я оптимистично скажу, года через два приведет к тому, что наше законодательство вообще будет практически одинаково в этом вопросе. То есть у нас разницы не будет.
- Где самая интересная практика по картелям, в какой стране?
- Мне кажется, что в США. Запрет действует уже более ста лет, но реальные серьезные процессы все-таки начались где-то во второй половине прошлого столетия. Характерно то, что это практически всегда уголовное преследование. Выявляются признаки картеля, дело передается в суд и начинаются очень серьезные судебные процессы, которые длятся годами. Мы как-то были в министерстве юстиции США, встречались с прокурорами министерства юстиции, которые имеют очень широкие полномочия по преследованию участников картелей. У нас говорят: вы долго расследуете антимонопольные дела. А ведь нигде в мире их быстро не расследуют, самое быстрое это три-четыре года. Одно дело в США, как мне рассказали, длится 11 лет и еще не закончено. Там очень много и уголовных составляющих, и экономических. Приходится проводить процессуальные мероприятия, связанные с выяснением, кто кому что сказал. Признаком могут быть такие факты. Два руководителя крупных компаний вместе прилетели в одно и то же время в один и тот же аэровокзал. В самолете их места были недалеко друг от друга. У следователей запросто могут возникнуть подозрения, что они могли договориться о ценах или разделе рынка. За рубежом на основании этого могут представить обвинения в картели.