Во-первых, от оптимизации отношений между Федеральным центром и субъектами Федерации зависит территориальная целостность нашего государства, по сути, его существование. Есть "две стороны медали". Одна - насущная необходимость перенесения центра тяжести в экономической политике на регионы. Иными словами - децентрализация экономики. Сегодня, когда вопрос стоит достаточно остро о реиндустриализации, развитии аграрно-промышленного комплекса, об изменении структуры нашей экономики, регионы должны серьезно увеличить свою роль в экономическом плане. Другая сторона - это необходимость на пути демократизации России не растерять политические, экономические, административные функции центра, скрепляющие страну в единое целое.
Передел полномочий между центром и регионами необходим. Движение в этом направлении обозначилось. Однако противоречит общегражданским интересам медлительность в выработке комплексного подхода, исходящего из продуманных, выверенных соотношений. В первую очередь это относится к экономике. По свидетельству Министерства финансов РФ, раздел налоговых доходов между центром и регионами сейчас составляет 52 процента на 48 процентов и "весьма ограниченны возможности новых отчислений федеральных налогов на местах". Ряд экономистов считает, что разброс еще больший. Между тем в Германии, которая весьма успешно конкурирует в развитии экономики и уровня жизни населения, доли от налогов федерального центра и земель практически равны. И что весьма важно - стабильны в отличие от России, где проявляется тенденция роста налоговой доли центра. Такая стабильность характерна и для США.
Во-вторых, правильное выстраивание взаимоотношений между федеральным центром и регионами - важнейшее условие решения социальных задач, в конечном счете, подъем жизненного уровня нашего населения и сохранение магистральной социальной ориентированности нашей экономики. Очевидна необходимость претворить в жизнь планы, намеченные в предвыборных статьях президента Путина. Конечно, жизнь показала, что следует удлинить сроки имплементации некоторых из них - об этом сказал сам Путин. Однако без коренного изменения существующей на сегодняшний день практики вообще невозможно добиться этой цели.
Известно, что 30 процентов расходов консолидированного бюджета связаны у нас с социальными платежами. Мы часто повторяем эту цифру. Но при этом не продвигаемся к решению ключевой задачи: определение соотношений в социальных расходах между федеральным бюджетом, бюджетами регионов и бюджетами муниципалитетов. Трансферты из федерального бюджета на решение отдельных задач, да еще и явно недостаточные, не решают общей проблемы.
Более того, Минфин намерен переложить расходы на выполнение указания президента об увеличении зарплат бюджетников - учителей, врачей, работников культуры - на плечи субъектов Федерации без определения дополнительного финансирования из федерального бюджета. И это происходит в условиях, когда возрастает дефицит региональных бюджетов. С 2008 по 2012 год суммарный дефицит бюджетов субъектов Федерации возрос с 456 миллиардов рублей до 1,2 триллиона.
Перекладывание социальных расходов на регионы без соответствующего финансового обеспечения создает тупиковую ситуацию. Регионам не будет хватать для этого примерно 300 миллиардов рублей в год или более 4 триллионов рублей до 2025 года. У субъектов Федерации не останется достаточных ресурсов для осуществления уже переданных в их ведение таких экономических и социальных функций, как охрана здоровья, решение проблемы, которую президент охарактеризовал словами "вытащить наших людей из трущоб", содержание театров, музеев, библиотек, других объектов культуры.
Нужно отметить, что такая постановка вопроса отнюдь не отрицает необходимость гражданского контроля за расходами региональных и местных бюджетов и жесткого пресечения коррупционной практики, развивающейся на местах.
Не секрет, что некоторые, по сути, сомневаются в выполнении президентских обещаний. Объяснения Центра развития Высшей школы экономики, например, сводятся к тому, что растет разрыв между плановым и реальным дефицитом региональных бюджетов, а финансировать его из федерального бюджета, "переживающего не лучшие времена", вряд ли получится. Наращивание же займов в подобных масштабах может привести некоторые регионы к предбанкротному состоянию (газета "Ведомости" от 25.03.2013).
Все это действительно отражает реальность, но где же выход из создавшегося положения? Характерно, что ответ на этот вопрос не связывается с возможностью использовать дополнительные источники федерального финансирования развития регионов. Приведу в этой связи предложение министра экономического развития Андрея Белоусова понизить установленную в Резервном фонде без всякого экономического обоснования "неприкасаемую сумму" в 7 процентов от ВВП до 5 процентов ВВП. "Для развития экономики страны эти 2 процента ВВП в год могут означать очень много, - заявил Белоусов. - Это больше одного триллиона рублей в расчете на три года. Если мы примем такое решение, то начиная с 2015 года мы сможем тратить приличные деньги на дороги, на энергетическую инфраструктуру, на помощь регионам в ликвидации ветхого и аварийного жилья".
В-третьих, экономическое соотношение между центром и периферией напрямую связано с такой важной для России проблемой, как демографическая. Ее решение или, во всяком случае, ощутимое снижение ее остроты во многом зависит от размещения производительных сил на территории нашей страны. Нужно сказать, что демографическое состояние России определяется не только динамикой рождаемости и смертности, как бы она ни была важна. Российское население уже в настоящее время стягивается в крупнейшие агломерации, где жизнь намного более привлекательна. Этот процесс будет развиваться и в будущем. Причем отток населения происходит в основном из регионов, отстающих в своем экономическом и социальном развитии.
Это только один из примеров остроты проблемы выравнивания социально-экономического положения регионов. В марте этого года правительством был утвержден план стимулирования органов власти регионов и муниципалитетов к привлечению инвестиций. Это, несомненно, важно. Но увеличение доли целевых субсидий центра проблемы выравнивания регионов не решает.
Социально-экономическое сближение субъектов Российской Федерации упирается в отсутствие комплексного подхода. Его главным элементом должна стать заинтересованность региональных властей в увеличении закрепленных за ними налоговых источников и в мерах поддержки, в том числе предоставления привлекательным инвесторам системы льгот и гарантий со стороны федерального центра. Естественно, регионы должны сами бороться за инвесторов, создавать для них привлекательные условия.
Заслуживают гораздо большего внимания проблемы, связанные с влиянием иммиграционных процессов на состояние дел в субъектах Федерации. Эти проблемы опять-таки нужно решать комплексно для создания взаимной заинтересованности регионов и российских мигрантов, а также иммигрантов из зарубежных стран.
Один из просматриваемых способов социально-экономического нивелирования субъектов Российской Федерации - укрепление регионов путем их объединения. Естественно, это нелегкий путь, но его, очевидно, придется пройти. Главное при этом - не навязывание сверху решений об объединении. Как заявил Владимир Путин: "Люди сами должны прийти к выводу о том, что, да, целесообразнее, исходя из необходимости более эффективного решения социально-экономических проблем, объединяться в более крупные субъекты". Конечно, при этом следует принимать решения, учитывая национальный фактор в том или ином регионе.
Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко поднимает вопрос о необходимости перенести на периферию из центра головные офисы крупных компаний, начиная с госкомпаний. Хотя особых иллюзий у Матвиенко нет. И действительно, зреет колоссальное сопротивление. Тем не менее при наличии политической воли и согласии топ-менеджеров проект можно реализовать за три года, считает Матвиенко.
В-четвертых, жизнь выдвигает требование изменить законодательство о местном самоуправлении, определить его организационные и финансовые основы, распределить полномочия и финансовые ресурсы между регионами и уровнями местного самоуправления. Иными словами, закрепить функции, с одной стороны, за регионами, а с другой - за муниципалитетами. Но трудно согласиться с теми, кто считает, будто оптимизация соотношения функций между этими двумя уровнями государственной власти заключается лишь в движении "сверху вниз". Ряд специалистов, например, предлагают передать с муниципального уровня региональным структурам вопросы здравоохранения, что позволит поднять качество медицинского обслуживания населения. В целом следовало бы дополнить градацию муниципалитетов по численности населения - универсальный подход здесь, очевидно, неуместен - определением тех социально-экономических функций, которые закрепляются за муниципалитетами разных уровней.
Конечно, названные четыре пункта не исчерпывают всей совокупности этой сложной проблемы, решение которой нельзя затягивать.
Статья написана на основе выступления Евгения Примакова на заседании "Меркурий-клуба" 21 мая 2013 года.