Сергей Ашотович, какое значение новый закон имеет для развития налоговой системы в целом?
Сергей Аракелов: С принятием этого закона фактически заканчивается процесс гармонизации института "обязательного досудебного урегулирования" в российском налоговом законодательстве и полноценного внедрения его в налоговую систему. Этот процесс начался в 2009 году, когда была введена специальная система обжалования решений налоговых органов по налоговым проверкам. За это время нами была оценена эффективность досудебного, "претензионного" порядка урегулирования споров в налоговой сфере, выработаны пути его дальнейшего совершенствования. И сейчас законом создается единая, унифицированная система урегулирования всех налоговых споров, которая позволяет в административном порядке разрешать конфликты и не доводить их до суда. Эта практика широко известна за рубежом, но создание в определенной государственной сфере отдельной структуры, предназначенной для обязательного досудебного рассмотрения жалоб, происходит в российском законодательстве впервые.
На что направлен этот закон и какие выгоды он дает налогоплательщикам?
Сергей Аракелов: Закон закрепил четкую последовательность двух стадий обжалования - досудебную и судебную. При этом досудебный порядок нуждался в разработке целого ряда процессуальных налоговых норм, которые и были введены этим законом. Документ предусмотрел понятную процедуру обжалования в вышестоящий налоговый орган, ввел ускоренную процедуру рассмотрения споров в 15 дней, увеличил срок на обращение в налоговые органы по апелляционным жалобам до 1 месяца и по действиям (бездействиям) до года, а также предоставил возможность в случае несогласия с решениями по жалобам обратиться в Федеральную налоговую службу. Это единая административная и бесплатная процедура досудебной защиты прав налогоплательщиков. Такой порядок по сравнению с судебным порядком более выгоден для налогоплательщиков, так как позволяет оперативно и с наименьшими затратами защитить свои права.
Когда вступают в силу новые правила?
Сергей Аракелов: Мы предусмотрели, что обязательной процедура обжалования для всех споров станет с 1 января 2014 года, а остальные положения закона, в том числе касающиеся сроков, вступают в силу по истечении одного месяца со дня официального опубликования закона.
Как введенная система урегулирования споров соотносится с международной практикой?
Сергей Аракелов: Мы в своей работе использовали лучший мировой опыт. Во многих странах обязательным условием подачи судебного иска является обращение в налоговый орган с жалобой для урегулирования спора. Практика показывает, что "система пересмотров" своих собственных решений не только способна исключить множество возникающих конфликтов, но и дает возможность налоговым органам постоянно совершенствоваться. Вышестоящие налоговые органы, "пересматривая" решения территориальных налоговых органов, формируют единую правовую позицию по вопросам налогообложения. Налоговые органы руководствуются ею при проведении новых налоговых проверок, а налогоплательщики, получая такие решения, могут в дальнейшем избежать налоговых претензий. Все это способствует тому, что количество как жалоб, так и судебных дел снижается ежегодно, до суда доводится минимальное количество споров.
Планируется ли развивать иные внесудебные методы урегулирования налоговых споров?
Сергей Аракелов: Мы должны ориентироваться на передовой международный опыт, тем более что многие уже разработанные и применяемые в странах - членах ОЭСР механизмы и инструменты внесудебного рассмотрения налоговых споров могут быть гармонично интегрированы и в нашу налоговую систему, и среди них мировые соглашения, различные ускоренные процедуры рассмотрения споров, использование института налоговых консультантов.
Есть ли положительные шаги по интегрированию внесудебных механизмов, используемых зарубежными странами, в российскую налоговую систему?
Сергей Аракелов: Сейчас важным направлением является изменение подходов к налоговому контролю добросовестных налогоплательщиков. Например, заключение между налогоплательщиками и налоговыми органами соглашений о "расширенном взаимодействии" (горизонтальном мониторинге) позволяет организации фактически еще до совершения сделки определить свои налоговые обязательства и тем самым не только повысить уровень правовой определенности, но и исключить возникновение конфликтов с налоговыми органами в дальнейшем. В прошлом году Федеральная налоговая служба заключила пять таких соглашений с крупнейшими налогоплательщиками. Использование таких подходов позволяет перераспределить ресурсы для усиления контроля в отношении недобросовестных налогоплательщиков, а также уделять повышенное внимание сложным методологическим вопросам. Уверен, что горизонтальный мониторинг может стать эффективным инструментом не только для снижения споров, но и для дальнейшего совершенствования налогового законодательства.
Налогоплательщики сталкиваются с конфликтами не только в налоговой сфере. По вашему мнению, возможно ли использовать подобные процедуры в других государственных органах?
Сергей Аракелов: Несмотря на существенное снижение судебных дел с налоговыми органами, мы видим, что в судах рассматривается очень много споров с другими государственными службами. Система досудебного урегулирования, о которой мы говорим, уже показала свою эффективность, и опыт, который накоплен ФНС за эти годы, является уникальным. На мой взгляд, сегодня созданы все предпосылки для того, чтобы данный механизм использовался другими государственными органами для снижения конфликтности в обществе.
Справка "РБГ"
Количество налоговых споров, разрешаемых арбитражными судами, в 1990-х и 2000-х постоянно росло. Если в 1992 г. доля административных споров в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами, не превышала 2%, то в 2008 г. она составила более 60%. В основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза. Все это обусловило необходимость реформирования и модернизации механизма досудебного разрешения налоговых споров.
С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ была изменена процедура судебной защиты - с 1 января 2009 года досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Законодателем была реализована концепция последовательного урегулирования налоговых споров: в досудебном и затем в судебном порядке. Избранная организационно-правовая модель имеет существенные достоинства с точки зрения защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, среди которых - институт апелляционного обжалования, невозможность ухудшения положения лица по результатам рассмотрения его жалобы.
Начиная с 2006 года в системе налоговых органов стали создаваться специализированные подразделения налогового аудита, в чьи задачи входит объективная проверка обоснованности жалоб на результаты налоговых проверок и урегулирование налоговых споров до суда, доведение до судебной стадии разрешения спора только обоснованных и законных решений. Итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров уже в первые два года (2006-2007 гг.) свидетельствуют о том, что налогоплательщики стали отдавать предпочтение досудебной процедуре урегулирования налогового спора. Так, по состоянию на конец 2007 года темп роста числа жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза превысил темп роста споров, рассматриваемых в судебном порядке. Начиная с 2010 года наблюдается тенденция сокращения числа жалоб в среднем на 10% ежегодно.
Результатом качественного досудебного урегулирования налоговых споров явилось существенное снижение нагрузки на судебную систему. Согласно данным Высшего арбитражного суда РФ, количество споров, рассмотренных арбитражными судами с участием налоговых органов, ежегодно сокращается на 15-20%.