Принятие поправок позволит исключить ситуации, при которых лицо может быть привлечено к ответственности за совершение одного и того же нарушения дважды как в рамках административного производства, так и при применении мер в соответствии с Законом "О Центральном банке РФ". О предлагаемых изменениях в интервью "РБГ" рассказал автор законопроекта, зампред Комитета ГД по финансовому рынку, президент Ассоциации региональных банков Анатолий Аксаков.
С чем связана необходимость изменений?
Анатолий Аксаков: С существенными издержками Банка России на производство по делам, предусмотренным ст. 15.27 КоАП РФ, а также со все возрастающей нагрузкой на судебную систему по рассмотрению дел об административных правонарушениях и по обжалованию решений Банка России или суда о привлечении кредитной организации к административной ответственности. Необходимость изменений продиктована также и существенными издержками ЦБ на поддержание своей позиции в случае оспаривания решения и действий регулятора в суде первой инстанции, а также в апелляционном, кассационном и надзорном порядке. Сложившаяся ситуация обратила на себя внимание при рассмотрении Комитетом Госдумы по финансовому рынку Годового отчета Банка России за 2012 год. Было, в частности, отмечено, что привлечение банков и их должностных лиц к ответственности за нарушение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) не дает эффекта, ожидавшегося при принятии соответствующих поправок в КоАП.
А какой эффект ожидался?
Анатолий Аксаков: Принятие ст. 15.27 в редакции 2011 года подразумевало снижение количества нарушений со стороны сотрудников внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. Между тем несовершенство законодательства в сфере ПОД/ФТ и самой правовой конструкции ст. 15.27 привело к негативному результату. По оценке экспертов, применение этой статьи нанесло серьезный удар по сотрудникам кредитных организаций, занятых в сфере ПОД/ФТ. В течение 2012-го и первой половины 2013 года вынесено 729 постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц кредитных организаций. Учитывая жесткость санкций (сумма штрафа для должностных лиц равна или превышает их заработную плату, а также есть наказание в виде дисквалификации, влекущее утрату работы) и достаточность однократного нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ, применение статьи 15.27 вызвало высокую ротацию кадров среди сотрудников подразделений внутреннего контроля банков. Это крайне негативно отразилось на профессионализме некоторых коллективов банков, а должности сотрудников внутреннего контроля фактически стали неперспективными. Отсутствие назначенных должностных лиц подразделений внутреннего контроля в кредитной организации, в свою очередь, приводит к парадоксальной ситуации, поскольку это является нарушением 115-ФЗ. Сама кредитная организация (как юрлицо) в этой ситуации может быть привлечена к ответственности. В итоге все эти меры, направленные на совершенствование ПОД/ФТ, приводят к противоположному результату - к снижению результативности правового механизма.
Много ли было случаев привлечения кредитных организаций и их должностных лиц к ответственности, предусмотренной КоАП? С какими нарушениями они были связаны?
Анатолий Аксаков: По данным за 2012 год и первую половину 2013 года, Банком России было возбуждено 2016 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 - 2 ст. 15.27 КоАП РФ. При этом следует учитывать, что Банк России вынужден рассматривать даже малозначительные дела по нарушению законодательства о ПОД/ФТ, когда нарушение связано с формальным неисполнением требований и имеет явно технический характер. Это может быть, например, опечатка, а также задержка по срокам сроков как предоставления отчета по операциям, так и сроков сбора и предоставления информации о конечных бенефициарах клиентов кредитной организации. Под административную ответственность также подпадают любые действия или бездействие кредитной организации, так или иначе выходящие за рамки какого-либо положения закона N115-ФЗ, даже если это фактически не повлекло отмывания доходов со стороны клиента банка.
В этом можно убедиться, ознакомившись с положениями ч. 1-2, 4 ст. 15.27 КоАП РФ, где отсутствует четкий критерий видов правонарушений, в зависимости от которых наступала бы дифференцированная ответственность кредитной организации. Нет указания на объем нарушения законодательства о ПОД/ФТ, а также на наличие умысла в действиях сотрудников кредитной организации. Вместо четкого определения вида проступка в указанных частях статьи присутствует лишь указание на "неисполнение законодательства", а также "действие (бездействие)" банка.
Основная градация степени вины и, соответственно, наказания кредитной организации ставится в прямую зависимость от наступления факта легализации средств клиентом банка или его бенефициаром, что, с точки зрения права, является сомнительным способом дифференцирования и назначения санкции. Одни и те же действия (бездействие) кредитной организации как могут привести к отмыванию доходов, так могут и не повлечь таких случаев. При этом банк даже не заинтересован в наступлении таких последствий, как свершившийся факт легализации преступных доходов со стороны своих клиентов. В любом случае действующая конструкция ст. 15.27 предполагает, что за виновное действие клиента приходится отвечать банку. При этом умысел клиента на легализацию преступных доходов и итоги его противоправной деятельности фактически адресуется и вменяется самой кредитной организации. Что, согласитесь, не вполне справедливо как с точки зрения логики, так и права, поскольку за виновные действия клиентов кредитная организация не должна нести ответственности. Разумеется, если в действиях ее должностных лиц нет состава преступления, указывающего на соучастие в легализации преступных доходов. Банк должен нести ответственность только за свои действия или бездействие, но не за действия клиентов и тем более их бенефициаров.
Какой эффект принесет принятие законопроекта?
Анатолий Аксаков: Законопроект предоставляет ЦБ право применения полномочий, предусмотренных ст. 74 Закона "О Центральном банке РФ", в отношении кредитных организаций, чьи подразделения, занятые в сфере ПОД/ФТ, допустили явные технические ошибки. При этом использование мер по этой статье автоматически исключает возможность применения мер по ст. 15.27 КоАП за одно и то же нарушение закона в сфере ПОД/ФТ. Аналогичный подход используется при применении мер ответственности за нарушение налогового законодательства. Вносимые поправки позволят дифференцировать ответственность кредитных организаций в зависимости от вида проступка и степени вины банка в нарушении законодательства в сфере ПОД/ФТ. Поскольку меры ответственности по ст. 74 86-ФЗ дифференцируются от незначительных и до отзыва лицензии, то их не следует воспринимать как существенное послабление для кредитных организаций. Эти меры позволят, в первую очередь, снизить имущественную ответственность именно на сотрудников служб внутреннего контроля, поскольку ст. 74 86-ФЗ не предусматривает персонифицированной ответственности. Это не означает, что сотрудники банков смогут более беспечно относиться к своей деятельности, поскольку права работодателя, предусмотренные ТК РФ в отношении работника, законопроектом не умаляются.
Как принятие поправок повлияет на рынок? Через какие механизмы банки будут привлекать к ответственности? Как это связано с мегарегулятором?
Анатолий Аксаков: Банки также несут существенные расходы, связанные с производством возбужденных в отношении них и их должностных лиц дел об административных правонарушениях (рассмотрение дела в первой инстанции, обжалование, пересмотр в порядке надзора). В конечном счете издержки ложатся на плечи потребителей в виде повышенных процентных ставок по услугам, оказываемым кредитными организациями. Таким образом экономический эффект здесь очевиден: снижение расходов банков по обжалованию недифференцированных решений о привлечении к административной ответственности повлечет снижение бремени для клиентов кредитных организаций, что выразится в снижении стоимости их услуг. Применение положений ст. 74 86-ФЗ также не лишает кредитные организации права обжалования решения ЦБ через судебные инстанции. Но могу предположить, что количество несогласных с решением банков будет значительно меньше ввиду более гибкой системы привлечения к ответственности, учитывающей вид и степень нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ. При этом ЦБ необходимо будет разработать внутренние документы, регламентирующие методику оценки степени вины банка. Предлагаемые меры сложно напрямую связать с созданием мегарегулятора финансового рынка, поскольку в первоначальном виде они будут связаны исключительно с деятельностью банков. Но не исключаю, что в случае успешной реализации этих мер в отношении банков они могут быть расширены и на иные финансовые организации, осуществляющие в соответствии со 115-ФЗ операции с денежными средствами или иным имуществом и подпадающие под надзор мегарегулятора.