Начальник управления досудебного урегулирования налоговых споров ФНС Елена Суворова рассказала "Российской бизнес-газете" о последних изменениях в досудебном порядке урегулирования налоговых споров.
3 августа 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 02.07.2013 г. N 153-ФЗ по совершенствованию досудебного порядка рассмотрения налоговых споров. О чем эти нововведения?
- Для всех понятен судебный прядок защиты нарушенных прав. Но ведь наряду с судебным способом защиты прав существуют и внесудебные: и один из них административный, то есть путем обращения в орган власти. При этом в различных отраслях публичного права административный порядок рассмотрения жалоб и обращений может быть различным. Особенность досудебного порядка рассмотрения налоговых споров в том, что с 2009 года законодательно был закреплен обязательный досудебный порядок обжалования одного вида налоговых споров - по оспариванию решений, вынесенных по результатам налоговых проверок. То есть до обжалования решения инспекции в суд налогоплательщик обязан урегулировать спор в налоговом органе, соблюсти досудебный (претензионный) порядок. Зарубежная практика показывает, что наряду с административной юстицией, то есть с системой специальных административных судов, существует и альтернативный судебному разбирательству способ разрешения споров. В некоторых странах для оспаривания решений государственных органов учреждаются специализированные органы, комиссии при ведомствах, в других обжалование таких решений производится путем обращения в вышестоящие органы. Эта процедура может быть обязательной, может быть добровольной.
В 2009 году на законодательном уровне была введена практика обязательного административного обжалования в вышестоящий налоговый орган решений по налоговым проверкам. Вступивший в силу закон фактически заканчивает проект перехода на обязательный досудебный порядок обжалования налоговых споров, так как с 1 января 2014 года этот порядок будет распространяться и на иные акты налоговых органов ненормативного характера и на действия (бездействие) должностных лиц.
Значит, за эти годы подтверждена эффективность выбранного направления: именно "внутренних пересмотров", а не создания специальных органов?
- Да, именно так. Многие специалисты считали, что органы власти не склонны пересматривать свои решения. Но практика показала эффективность выбранного подхода. Мы удовлетворяем около 40% жалоб налогоплательщиков и около 20% оспариваемых сумм. Кроме того, отмененные решения являются определенным ориентиром для территориальных налоговых органов, один раз разрешенный вопрос не возникает вновь. Качество выносимых решений подтверждается статистикой судебной работы ФНС. За 2012 год в пользу бюджета рассмотрено 68% сумм исковых требований налогоплательщиков. За 1 полугодие 2013 года этот показатель достиг 72%. При этом создание специальных органов по рассмотрению жалоб налогоплательщиков в административном порядке потребовало бы колоссальных трудовых затрат, больше тысячи специалистов в налоговой сфере.
Есть обращения налогоплательщиков, содержащие просьбы разобраться в какой-либо ситуации, разъяснить порядок налогообложения или принять к сведению информацию? На какие виды обращений обязательный порядок досудебного рассмотрения налоговых споров не распространяется?
- Законом введено понятие "жалобы". Только определенные обращения, подпадающие под это определение, будут рассматриваться в установленном НК порядке, а главное, именно в этом случае для налогоплательщиков досудебный порядок урегулирования спора будет обязательным. Это обращения, содержащие информацию о нарушении прав налогоплательщика каким-либо актом налогового органа, действиями (бездействием) должностных лиц. Действительно, информационное обращение или запрос о разъяснениях порядка налогообложения будет рассматриваться в соответствии с положениями Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Кроме того, в ФНС также поступают жалобы на акты и действия (бездействие) должностных лиц налоговых органов, которые налоговые органы выносят (совершают, допускают) при осуществлении возложенных на них функций в соответствии с иными федеральными законами и нормативными правовыми актами. В частности, при государственной регистрации, рассмотрении дел об административных правонарушениях, оказании государственных услуг и т.д. В отношении обжалования таких актов и действий (бездействия) налоговых органов установлены специальные нормы обжалования.
Таким образом, жалобы, обращения, заявления, поданные в ФНС в соответствии с положениями закона N 59-ФЗ, КоАП, Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", постановления правительства РФ от 16.08.2012 N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации", не рассматриваются в установленном НК порядке, и на них правило об обязательном досудебном обжаловании не распространяется.
Досудебный порядок для всех споров станет обязательным только после 1 января 2014 года?
- До 1 января 2014 года досудебный порядок обжалования по-прежнему обязателен только для решений по налоговым проверкам. Для всех остальных актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц такой порядок обжалования обязателен начиная с 1 января 2014 года. При этом все положения, относящиеся к срокам и порядку подачи жалоб, требованиям к их содержанию, возможности оставления без рассмотрения, оценке дополнительных документов, уже вступили в силу.
Существенно ли изменен порядок подачи жалоб и порядок их рассмотрения?
- Основным концептуальным изменением является распространение уже существующего порядка обязательного досудебного урегулирования налоговых споров на все споры, а не только на решения по налоговым проверкам, а также введение ускоренной процедуры рассмотрения споров по действиям и бездействию должностных лиц налоговых органов - 15 дней. Закон исключил возможность подавать жалобу вышестоящему должностному лицу. Теперь если вы обжалуете акты территориального налогового органа, действия (бездействие) должностных лиц, жалоба рассматривается вышестоящим налоговым органом. При этом жалоба подается через тот орган, акт, действия (бездействие) которого обжалуются. Это сделано для удобства налогоплательщиков: жалоба, поступившая в инспекцию, направляется с необходимыми материалами в вышестоящий налоговый орган для рассмотрения по существу.
Если налогоплательщик ошибся и направил жалобу в вышестоящий налоговый орган напрямую - это будет основанием для оставления жалобы без рассмотрения?
- Нет, жалоба будет рассмотрена. В НК предусмотрены специальные случаи оставления жалобы без рассмотрения: жалоба не подписана или не представлены документы, подтверждающие полномочия; жалоба подана после истечения срока подачи жалобы; после подачи жалобы она была отозвана налогоплательщиком или ранее жалоба была подана по тем же основаниям. Когда жалоба подана напрямую в вышестоящий налоговый орган, налоговым органам просто понадобится дополнительное время для запроса документов в территориальную инспекцию. Мы ограничены установленными сроками на рассмотрение жалоб, поэтому, конечно, желательно соблюдать правила подачи жалоб. Хотелось бы также обратить внимание налогоплательщиков на то, что сейчас в НК предусмотрена возможность дополнительно в добровольном порядке обжаловать в ФНС решения по жалобам, которые вынесены региональными управлениями. Этот порядок распространяется на решения, которые выносятся по результатам рассмотрения жалобы. Это важно, потому что в ФНС поступают обращения на акты, действия (бездействие) налоговых органов, которые предварительно не были обжалованы в вышестоящий налоговый орган, и ФНС в порядке подведомственности перенаправляет такие обращения в соответствующие региональные управления ФНС. Для оперативного разрешения спора необходимо соблюдать "этапность" подачи жалоб, установленную законом.
Как быть, если рассмотрение жалобы налоговым органом затягивается?
- Законом специально предусмотрены положения, которые позволяют налогоплательщикам в случае пропуска срока налоговым органом на вынесение решения идти в суд. Эти положения соответствуют складывающейся судебной практике. Высший арбитражный суд при рассмотрении такого вопроса высказался, что если налогоплательщик обратился в налоговый орган - это уже будет свидетельствовать о факте обращения для урегулирования налогового спора, то есть обязательный порядок будет соблюден, и налогоплательщик после установленного на вынесение решения срока может обратиться в суд.
Законом предусмотрены особые положения по оценке налоговыми органами, рассматривающими жалобу, дополнительно представленных налогоплательщиком документов? Не могли бы вы подробнее рассказать об этом?
- Да, действительно. Раньше в НК не было предусмотрено право налогоплательщиков представлять с жалобой дополнительные документы. Законом установлено положение, предусматривающее, что дополнительные документы будут рассмотрены, если налогоплательщик представил пояснения причин, по которым было невозможно своевременное представление таких документов. Этот порядок распространяется на жалобы по решениям территориальных инспекций о привлечении (об отказе) к ответственности, то есть налогоплательщик имел возможность представить документы в ходе проведения проверки или при представлении возражений. Факт непредставления должен быть пояснен. Например, налоговый орган не выставлял требование о предоставлении документов или документы были восстановлены и т.п. И только если причины будут признаны уважительными, документы учтут при рассмотрении жалобы. Такое положение прежде всего введено в целях исключения недобросовестных действий со стороны налогоплательщиков, которые могут намеренно не представлять документы в ходе проверки. Данное ограничение сохранит гарантии судебной защиты прав сторон в налоговых спорах, а также будет стимулировать налогоплательщиков представлять все доказательства до вынесения решения по проверке и исключит случаи, когда фактически на вышестоящий налоговый орган или на суд возлагаются не свойственные им функции по проверке достоверности представленных дополнительных доказательств. И судебная практика, когда суды безоговорочно учитывали документы, ранее не представлявшиеся налогоплательщиками в налоговый орган, постепенно меняется.
Как правильно составить жалобу? Ваши советы.
- Законом предусмотрены форма и содержание жалобы. Несоблюдение этих требований не будет причиной оставления жалобы без рассмотрения, кроме случаев неподписания и непредставления документов, подтверждающих полномочия, однако налогоплательщикам следует внимательно относиться к этим требованиям. Необходимо обязательно указать предмет спора - указать или описать акты, действия (бездействие), которые, по мнению налогоплательщика, нарушают права, а также изложить претензии к ним, причины, по которым налогоплательщик считает, что эти акты, действия (бездействие) являются незаконными. Это поможет налоговому органу правильно и наиболее полно исследовать все обстоятельства спора. А для налогоплательщиков - это возможность бесплатно и быстро урегулировать спор до суда. Суд в налоговых конфликтах должен стать последним средством разрешения споров.