Нам известны более 300 видов полезных ископаемых, с каждым из которых связаны определенные риски. И каждый из них может реально нанести ущерб окружающей среде и человеку. Свыше 35 миллиардов рублей потратило государство за последние 15 лет на ликвидацию нерентабельных угольных шахт, и это не считая затрат на рекультивацию земель. Тогда как эти расходы должны нести пользователи недр. На практике же они зачастую перекладывают их на плечи государства.
Как это происходит? Сейчас по законодательству, изыскивать средства для финансирования ликвидационных работ пользователь недр может на завершающей стадии разработки месторождения.
Порядок резервирования денег законодательно не закреплен. Но, как известно, завершающая часть освоения месторождения характеризуется низкой рентабельностью - за счет снижения качества добываемого сырья и роста затрат на эксплуатацию.
В некоторых случаях у компаний на этом этапе просто не остается средств для выполнения своих ликвидационных обязательств. В итоге почти полностью все переносится на государство.
Между тем это чрезвычайно дорогостоящий процесс. Например, в нефтегазовых проектах его стоимость достигает 10 процентов капитальных затрат на разработку месторождений. Для месторождений с запасами порядка 40 миллионов тонн цифра может составлять более 7 миллиардов рублей. В проектах, связанных с месторождениями угля, показатель еще выше - порядка 15 процентов капитальных затрат.
Для защиты интересов государства нужны новые экономические механизмы, которые бы гарантировали выполнение недропользователями ликвидационных обязательств. И минприроды их разработало. В правительство внесен законопроект, обязывающий компании создавать ликвидационные фонды. Прорабатывается порядок их формирования и использования, который потом обсудят с компаниями. Также подготовлены поправки в Налоговый кодекс.
Мы проанализировали международный опыт. Несмотря на различия в деталях, в целом основных механизмов, позволяющих гарантировать ликвидацию использованных месторождений, не так много. Практически во всех странах, эксплуатирующих природные ресурсы, в том или ином виде фонды создаются. Наиболее эффективно было бы резервировать средства в период максимальной прибыльности каждого актива - на второй и третьей стадиях разработки месторождения. Предлагаемая нами схема формирования ликвидационных фондов позволит перенести большую часть отчислений непосредственно на стадию максимальной добычи полезных ископаемых. В этот период должно быть сформировано более 75 процентов фонда. К этапу ликвидационных работ по каждому проекту будет накоплено уже не менее 95 процентов от необходимой суммы. Такой подход позволит недропользователю иметь необходимые средства на любой стадии ликвидационных работ.
Несомненно, отчисления в фонд отразятся на экономике проектов. Но предлагаемые подходы позволят свести это негативное влияние к минимуму.
Мы провели сопоставление показателей эффективности разработки реального нефтяного месторождения с извлекаемыми запасами в 50 миллионов тонн при отсутствии отчислений в ликвидационный фонд по предлагаемой схеме и при их наличии. Результат модельных расчетов: текущий чистый денежный поток, дисконтированный по ставке 10 процентов, практически не изменился после вычета отчислений в ликвидационный фонд. Внутренняя норма доходности снизилась на один процентный пункт - до 24 процентов.
В соотношении с капитальными и эксплуатационными затратами рассмотренного проекта сумма отчислений в ликвидационный фонд также незначительна - 6,7 процента от накопленных капитальных затрат, что соответствует мировой практике, и 5,5 процента от общих эксплуатационных затрат. По предварительным оценкам, ежеквартальные отчисления на создание ликвидационного фонда будут составлять от 0,8 до 6 процентов расходов на добычу.
Поскольку формирование ликвидационных фондов означает постоянное изъятие средств из оборота компании, законопроект предлагает уменьшать для них налог на прибыль в размере, равном величине отчислений в ликвидационные фонды. Необходимые изменения в Налоговый кодекс также уже подготовлены минприроды. В связи с тем, что этот механизм будет реализован в первую очередь на новых проектах, это не приведет к потерям в текущем бюджете РФ.
Формироваться ликвидационные фонды будут в несколько этапов. Первый - технический проект. Сумма предстоящих затрат на проведение ликвидационных работ рассчитывается недропользователем при составлении проектной документации на разработку месторождения, которая согласовывается комиссией, состоящей из представителей уполномоченных органов госвласти.
Второй - это заключение соглашения между пользователем недр и кредитной организацией для обеспечения сохранности средств. Соглашение будет заключаться с одной из кредитных организаций, которая на момент открытия спецсчета входит в первую десятку Списка кредитных организаций. Они должны отвечать требованию Банка России по уровню рейтинга, предъявляемому для поручителей по его кредитам. Для государства в первую очередь важна надежность сохранения средств недропользователей.
Третий этап - аккумулирование средств ликвидационных фондов. Оно будет осуществляться на банковском пополняемом депозитном счете со спецрежимом целевого расходования средств. Предлагается производить отчисления ежеквартально, распределяя всю сумму затрат на предстоящую ликвидацию пропорционально добыче полезных ископаемых. При этом у недропользователя есть возможность выбора: получать дополнительные доходы по депозиту или прибавлять доходы по депозиту к основной сумме, снижая ежеквартальные отчисления.
Четвертый этап - целевое использование средств фонда. Основанием для "снятия" средств со счета будет служить технический проект на ликвидацию, согласованный и утвержденный в установленном порядке. За нецелевое использование средств фонда, как и за его несоздание, будет установлена административная ответственность. Изменения в КоАП будут внесены отдельным законопроектом.
Важный аргумент в пользу предлагаемого механизма - прямая зависимость размера отчислений от финансовых результатов недропользователя, что позволит компании корректировать величину отчислений в зависимости от рыночной ситуации. Для государства этот механизм предполагает наличие средств на ликвидацию в любой момент, когда они могут потребоваться.
На последнем обсуждении законопроекта на Комиссии по ТЭК минприроды было поручено в дополнение к уже просчитанному варианту проработать и другие механизмы подтверждения компаниями наличия средств на ликвидацию месторождений (банковская гарантия, гарантия материнской компании).
Все доходы превратятся в тень, если на земле не останется ни одного "живого места". Фото: EPA
Также мы рассмотрим возможность дифференциации подходов по отчислениям для компаний, которые являются надежными, социально ответственными и уже имеют положительный опыт ликвидации. Облегченный режим может быть предложен и компаниям с большим количеством активов и тем, кто вкладывает средства в геологоразведку - такие недропользователи, доказавшие свою надежность, могли бы, например, накапливать только часть необходимого ликвидационного фонда на первоочередные мероприятия.
Теперь о порядке использования средств ликвидационного фонда. Рассмотрим стандартный случай - плановое прекращение права пользования недрами в связи с окончанием отработки запасов. По законодательству о недрах компания обязана профинансировать ликвидационные работы. После подписания акта выполненных работ по ликвидации банк обязан возвратить ей остаток денежных средств на специальном счете. Однако если средств фонда на момент ликвидации недостаточно, это не является основанием для невыполнения ликвидационных обязательств в полном объеме. В этом случае недропользователь будет обязан изыскать недостающие суммы. Ключевой момент здесь в том, что сегодня недропользователю, которому нужно организовать ликвидационные работы, необходимо найти на них всю сумму сразу, а при новой системе средства будут у него накапливаться постепенно.
Помимо стандартных случаев, существуют основания для досрочного прекращения права пользования недрами. И не всегда это происходит по вине или инициативе недропользователя. В случае угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне работ (не по вине недропользователя), стихийных и военных бедствий средства на специальном счете будут передаваться уполномоченному госоргану. Если дальнейшая разработка месторождения возможна, право формирования и последующего использования ликвидационного фонда по данному участку недр будет передано новому недропользователю. В случае невозможности эксплуатации месторождения средства фонда будет использовать государство.
В Казахстане, чтобы гарантировать ликвидацию использованных месторождений, открывают специальный депозитный счет в любом банке на территории республики. Размер ежегодных выплат устанавливается индивидуально в рамках каждого контракта на недропользование, при этом минимальный размер отчислений составляет один процент от ежегодных затрат.
В Азербайджане компании открывают специальные эскроу-счета в банках с надежной репутацией. Размер и порядок отчислений устанавливается в рамках каждого контракта. В США используются различные механизмы, среди которых и размещение средств на депозитах, и гарантия от банка, входящего в утвержденный список. Популярными методами также являются размещение средств в траст-фонде, предоставление корпоративной гарантии, другие формы ценных и гарантийных бумаг, залог активов. Основная часть механизмов предусматривает размещение средств компаний на спецсчетах на начальной стадии проектов. Например, в США компании размещают на счетах примерно две трети от общей суммы, необходимой на проведение ликвидационных работ, в соответствии с выбранным инструментом и статусом компании. Такие механизмы замораживают средства на длительный срок. Из них наиболее щадящий для экономики проекта - перечисление в ликвидационный фонд отчислений пропорционально добыче. Постепенное аккумулирование денежных средств - ключевой подход к финансовому обеспечению ликвидационных работ, другие способы выступают лишь как дополнительные опции к нему.