- Можно ли сказать, что сегодня налоговая служба может эффективно пересматривать свои собственные решения?
- Проведена очень большая работа по совершенствованию системы досудебного обжалования споров. До 2009 года в судах обжаловалось огромное количество наших решений и было необходимо вводить дополнительный механизм досудебного урегулирования претензий налогоплательщиков. Было много скептиков, и даже я сомневался, что система обжалования будет эффективно работать. Предлагалось даже создать отдельную структуру, которая не будет подчинена ФНС. Но был выбран механизм пересмотра решений внутри службы. С 2009 года у нас вступили в силу положения об обязательном порядке обжалования решений по выездным и камеральным проверкам перед обращением в суд. Не могу сказать, что первое время он хорошо работал. Потому что люди долго работали по принципу - нужно поддержать "честь мундира", и им сложно было перестроиться. Необходимы были кадры, которые смогли бы не предвзято рассматривать жалобы. Для того чтобы изменить ситуацию, мы в каждом субъекте создали структурные подразделения, которые раньше назывались отделами досудебного аудита, а теперь это отделы досудебного урегулирования споров. Перед управлениями была поставлена задача, что если они оставляют в силе решение территориального налогового органа, то дело должно быть выиграно в суде, поэтому руководитель управления или его заместитель, который рассматривает и подписывает решение по жалобе, помимо досудебной работы отвечает и за судебную. ФНС постоянно мониторит качество принимаемых решений по жалобам, а также дальнейшую защиту интересов государства в судах. Сейчас видно, что внедренная система "внутренних пересмотров" эффективно работает, управления самостоятельно отменяют необоснованные, не имеющие судебной перспективы решения; количество жалоб ежегодно снижается на 10-15%, а количество судебных дел с момента введения механизма досудебного урегулирования сократилось в два раза. Мы провели много совещаний, на которых рассказывали о новых принципах работы. Но главным ориентиром для налоговых органов стал центральный аппарат службы, то есть работа самой ФНС по рассмотрению жалоб. Мы рассматриваем жалобы по межрегиональным инспекциям и управлениям и пересматриваем около половины оспариваемых решений. Когда в регионах увидели, что у нас слова не расходятся с делом, они тоже начали менять подход к работе.
- Как изменилась ситуация после проведения этой работы?
- Мы пришли к показателю, когда у нас в среднем пересматривается около 40% жалоб налогоплательщиков, изначально эта цифра была на уровне 42-44%, сейчас она снизилась до 37%. Налоговые органы перестают допускать те ошибки, которые приведут к неминуемому пересмотру их решения в пользу налогоплательщика.
- Удалось ли преодолеть проблему, когда налоговики во что бы то ни стало поддерживали коллег?
- Жалобу рассматривает не тот налоговый орган, который ее вынес. Если территориальная инспекция вынесла решение, апелляционную жалобу будет рассматривать региональное управление ФНС, а если управление вынесет решение, его будет рассматривать ФНС. То, что вынесением решения или его пересмотром занимаются разные специалисты, помогает быть объективными при принятии решений. Конечно, мы понимаем, что это вопрос доверия. Но уже сегодня мы видим, что данный механизм работает эффективно.
- Со вступлением новых изменений в части досудебного обжалования в силу у налогоплательщиков появилась возможность дополнительно обратиться в ФНС за защитой своих интересов?
- Да, мы предоставили право налогоплательщику в том случае, если он не согласен с решением управления, обратиться в ФНС. Но это не обязанность, это право. То есть налогоплательщик может подать жалобу в центральный аппарат и в то же время обратиться в суд.
- Насколько увеличится объем работы, после того как обязательными к досудебному обжалованию станут все споры с налоговой?
- Мы предполагаем, что те споры, которые сегодня не являются обязательными к досудебному обжалованию, составляют около 30% от общего числа. Среди них несвоевременный возврат средств, недостоверные данные в уведомлении, которое направляется налогоплательщику, неисполнение решений судов и другие. На наш взгляд, это не очень сложные споры. Поэтому, когда готовились изменения в НКФ, мы предложили 15 дней на их рассмотрение. Мы сравнивали с другими странами, у большинства из них срок обжалования решений больше: от 30 дней до одного года. Для нас это определенный вызов, но мы готовы к этому. В первый год мы ожидаем значительного увеличения количества жалоб, но с учетом многолетней динамики по сокращению споров с налоговыми органами со временем ситуация нормализуется. Если решение инспекции отменяется, территориальный налоговый орган учитывает позицию в дальнейшей работе, и этот вопрос потом уже не возникает.
- Налогоплательщики часто заявляют, что досудебное обжалование - это потеря времени перед обращением в суд. Так ли это?
- Это не так, и приведенные мной ранее цифры свидетельствуют как раз об обратном. Например, решение по налоговой проверке обжалуется в течение месяца. Срок рассмотрения такой жалобы - один месяц, и вынесенное решение подлежит немедленному исполнению. Поэтому налогоплательщики лукавят, когда говорят, что в суде все решается быстрее. Суд занимает в среднем 5-7 месяцев. Кроме того, процедура досудебного урегулирования бесплатная, а при обращении в суд налогоплательщики платят госпошлину, оплачивают судебные расходы и услуги юристов.
- Каков идеальный результат работы отделов по досудебному урегулированию споров?
- Мы надеемся достичь такого показателя, что до суда будет доходить 10-20% споров. Речь идет о тех делах, в которых ситуация методологически не урегулирована, и нужно, чтобы суд разрешил спор по толкованию и практике применения нормы. К примеру, сейчас много вопросов о применении соглашений об избежании двойного налогообложения, создании схем вывода капитала и ухода от налогообложения. Все остальные споры можно и нужно рассматривать в рамках налоговой системы и самостоятельно отменять необоснованные решения, устранять незаконные действия или бездействие инспекций. В 2010 году налоговая выигрывала в суде 42% сумм исковых требований, оспариваемых налогоплательщиками, в 2012-2013 годах уже 72%. Таких результатов удалось добиться, исключив формальные дела, по которым нет судебной перспективы. Раньше у многих инспекций была установка: есть первая инстанция, апелляция, кассация и надзор. И нужно пройти их все. Сейчас мы ориентируем налоговые органы не проходить все судебные инстанции по каждому спору, а оценивать выводы, которые сделал суд, складывающуюся судебную практику, обоснованность позиции инспекции и возможность защитить доводы инспекции в вышестоящих судебных инстанциях.
- Вы говорите, что типичные дела отсеиваются, так как понятна выработанная единая позиция ФНС по определенным вопросам. А как донести ее до налоговиков и налогоплательщиков?
- Решения по жалобам в обязательном порядке доводятся до инспекций в целях исключения ошибок в дальнейшей работе, кроме того ФНС регулярно доводит обзоры судебной практики до налоговых органов. До конца года мы планируем начать публиковать на нашем сайте решения ФНС по жалобам налогоплательщиков по ключевым вопросам. Они не будут содержать наименование налогоплательщика, финансовые показатели, то есть мы не нарушим налоговую тайну. Таким образом, налогоплательщики получат возможность знакомиться с правовой позицией ФНС по сложным вопросам налогообложения и оценивать свои налоговые риски.
- Вы сказали, что система внутренних пересмотров показала свою эффективность. Такой порядок может быть использован только в налоговой сфере?
- Совсем нет. В последнее время по судебным делам с государственными органами значительное сокращение наблюдается только по налоговым спорам, но по остальным ведомствам данная тенденция не прослеживается. Между тем практика обязательного досудебного обжалования - это одна из известных мировых тенденций в налоговой сфере. Рекомендации ОЭСР говорят, что административный порядок должен обязательно предшествовать судебному. То есть необходимо сначала в административном порядке попробовать восстановить свои права и только потом уже идти в суд. Учитывая успешный опыт и значимые результаты, данный порядок нужно распространять и на другие ведомства. Это позволит снизить конфликтность во всех государственных сферах.