Такой проект бюджета на 2014 и два последующих года начнут сегодня рассматривать в Госдуме. Чиновники, депутаты и эксперты предупредили заранее: бюджет будет напряженным. Но тут же оговариваются: предложены меры, которые должны помочь бюджету и экономике пойти на поправку. "Будет достаточно жесткий разговор, потому что бюджет сложный", - предупредил журналистов, комментируя повестку пленарного заседания, спикер нижней палаты российского парламента Сергей Нарышкин. Комитет по бюджету и налогам Госдумы подготовил сводное заключение на 348 листах, где учтены предложения и оценки проекта бюджета 26 профильных комитетов Госдумы, коллег из Совета Федерации, а также Счетной палаты и ЦБ, замечания, поступившие от представителей министерств и ведомств, независимых экспертов и фракций.
Претензий к проекту много. "Справедливая Россия", к примеру, сомневается, что в 2014 году удастся обеспечить темпы экономического роста на уровне трех процентов, как предполагает правительство. По мнению "справороссов", они вряд ли превысят один - полтора процента годовых. ЛДПР отмечает, что "доходность от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния остается на недопустимо низком уровне". Как утверждают либерал-демократы, "Россия существенно проигрывает по эффективности использования средств фондов иностранным государствам, создавшим аналогичные фонды". А в КПРФ предлагают "часть средств ФНБ и Резервного фонда направить на инвестиционные программы, на создание новых высокотехнологичных рабочих мест". "Эти программы должны рассматриваться парламентом", - убеждены думские коммунисты. В сводном заключении комитета отражена и позиция ЛДПР по поводу предлагаемого в 2014 году увеличения зарплаты федеральным чиновникам. Экономить так экономить всем.
"Это будет первый бюджет, построенный на программно-целевом принципе, - подчеркнул Сергей Нарышкин. - Но вывод, который делает профильный комитет по бюджету и налогам состоит в том, что в целом такой программный характер или методология работы над программами отработаны не до конца". "Безусловно, депутаты будут настаивать на полном выполнении социальных обязательств государства, на обеспечении финансирования решений и проектов, которые содержатся в майских указах президента", - заявил Нарышкин.
Российская экономика переживает непростые времена. В чем причина недуга? Ведь основа благополучия, цены на нефть держатся на высоте. А тут - бой за каждую казенную копейку. Торможение российской экономики связано в первую очередь со структурными проблемами, поэтому подстегивать рост бюджетной накачкой и ослаблением бюджетной политики невозможно, это не лечит заболевание, объясняет советник Института современного развития Никита Масленников. "В проведении прежней политики, когда любые проблемы решались выделением средств, мы дошли до предела возможностей", - соглашается руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Акцент сделан на изыскание неэффективных расходов, экономию. Бюджетные изменения должны привести к более глубоким переменам, нежели просто сокращение расходов. По-хорошему это должна быть "переделка" секторов, которые поглощают наибольшую долю бюджетных расходов, надеется Масленников: "Бюджет может стать импульсом и стимулом к структурным реформам. Правда, пока это первое приближение, мы только пробуем воду". Разворот необходим не только в госсекторе, бизнесу тоже надо снижать издержки, повышать производительность, переходить от экстенсивной к интенсивной политике, замечает Гурвич. "Реформы, - говорит он, - легче проводить в хорошее время. Но на практике все страны проводят их, когда наступают непростые времена". Это время пришло и для нас.
Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы:
- Проблема в том, что в нынешнем году экономика развивается гораздо медленнее, чем это ожидалось. И во все последующие годы ВВП будет ниже, чем предполагалось, сокращается база по многим налогам. В итоге в 2014 году доходы бюджета будут на 493 миллиарда меньше, чем предусматривалось в конце прошлого года, когда планировали проект на 2013-2015 годы. В следующем году доходы будут меньше на 1,051 триллиона рублей.
В этих условиях правительство приняло смешанный подход: частично увеличен дефицит бюджета, но без нарушения бюджетного правила, частично - сокращены расходы. Раньше планировалось, что дефицит в 2014 году составит 0,2 процента, теперь предлагается заложить его в 0,5 процента. Предполагалось, что в 2015 году дефицит будет близок к нулю, теперь - будет примерно 1 процент.
Сокращение расходов составит 247 миллиардов рублей в следующем году и 265 миллиардов рублей - еще через год. Но за этим стоит несколько большее сокращение расходов по одним направлениям и выделение дополнительных денег по другим. Одновременно найдены некоторые возможности увеличения доходов за счет оптимизации налоговых льгот и налогового маневра в нефтяной отрасли.
Но главное - это все-таки поворот в бюджетной политике к повышению эффективности расходов. Этот поворот был зафиксирован еще в Бюджетном послании, где было отмечено, что в возможностях проведения прежней политики, когда у нас любые проблемы решались выделением средств, мы дошли до предела. Теперь основной подход - изыскание неэффективных расходов, экономия. В целом за три года, с 2013 по 2016 года, расходы увеличатся в реальном выражении всего на 1,4 процента. Подготовлена новая программа повышения эффективности госраходов, предусмотрена оптимизация расходов по госзакупкам, субсидиям. В части доходов предполагается выявление неиспользуемого госимущества, которое может быть сдано в аренду. Более существенная экономия потребует проведения реформ, в числе которых пенсионная, переход к адресной соцподдержке населения. Необходимо создать стимулы для перехода к программному бюджету с установлением количественных целей, которые должны быть достигнуты при выполнении программ.
Я думаю, такой поворот к повышению эффективности был неизбежен и необходим. Понятно, что когда росли цены на нефть, увеличивались доходы, мы шли по легкому пути, увеличивая бюджетные ассигнования. Но такой путь не может продолжаться вечно. Это же относится и к бизнесу. Там тоже необходим переход от экстенсивной к интенсивной политике, сокращение издержек, повышение производительности труда.
Никита Масленников, советник Института современного развития:
- В новом проекте бюджета примерно 90 процентов расходов расписано по госпрограммам. Это предусматривает переход на программно-целевые принципы формирования бюджета. Одновременно со следующего года будет вестись жесткий мониторинг исполнения госпрограмм.
Это правильный путь. Но это и неслабый вызов для основных получателей бюджетных средств. Он может быть связан с существенным чисто технологическим риском. Потому что пока до конца непонятно, как все это будет работать, удастся ли повысить равномерность расходов в течение года, в какой мере будут профинансированы госинвестиции, насколько это будет эффективно. Не исключено, что что-то пока не додумали, не успели создать.
Возникает риск, связанный с макроэкономической динамикой. Потому что бюджет - это в конечном итоге отражение макроэкономики. Хотя в последние недели появились прогнозы, предсказывающие чуть ли не мировой бум, мы в следующем году обречены на вялый рост около 2-2,5 процентов. По-хорошему надо, чтобы рост ВВП в полтора раза превышал темпы роста мировой экономики. Но пока этого нет. И в ближайшие годы не предвидится. Причем торможение у нас связано со структурными проблемами. И если мы не будем ими заниматься, то в лучшем случае и в последующие годы будем болтаться на уровне 3 процентов по росту экономики при условии, что мировой рост будет выше 4 процентов.
Что это значит для бюджета? Вызывает большие проблемы доходная часть. Начинает подтачиваться "подушка безопасности". Дополнительные нефтегазовые доходы, если и будут, то пойдут на балансирование бюджета, финансирование расходов, и в Резервный фонд поступить не смогут.
Большие риски заложены в связи с трансфертом Пенсионный фонд. Если расчеты по его уменьшению не оправдаются, придется брать деньги из Фонда национального благосостояния. А он уже заряжен на решение инфраструктурных проблем. В целом в зоне риска на горизонте трех лет от 1,6 до 3 триллионов рублей. То есть некоторые решения, обеспечивающие поступление денег в казну либо не приняты окончательно, либо - не исключено, что события будут развиваться не по тому сценарию, который заложен в бюджетные проектировки. И таких вопросов достаточно много.