Активное правотворчество стало приметой нашего времени, а деятельность парламента - одной из самых обсуждаемых тем. И за идущими сейчас процессами пристально следят эксперты, которые предупреждают нас не только об угрозах правового нигилизма, но и правового идеализма. О том, что надо разумно подходить к законотворчеству, не считать его "панацеей" от всех бед. Одновременно с этим появились статьи и монографии, в которых верховенство права называют одним из фундаментальных условий дальнейшего развития России.
К примеру, председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин пишет, что именно право играет решающую роль в удержании системных начал государства, и потому нужно "каждый раз в новых условиях находить баланс", где посредством закона устанавливается такая "мера свободы", при которой и власть, и общество не скатываются к произволу, а за ним и к социальной катастрофе.
Между тем с декабря 1993 года главной гарантией от таких последствий у нас стала демократическая Конституция России. И любые поиски "нового баланса" в нашем законодательстве должны проводиться только с опорой на ее положения и без риска нарушить стабильность правовой системы, вершиной которой она остается уже двадцать лет. "Любой закон, в том числе и Основной закон любой страны, всегда является в определенной степени результатом компромисса, достигнутого в обществе. Но Основной Закон... претендует на то, чтобы быть самым стабильным из всех принимаемых законов" - подчеркнул президент России В.В. Путин на недавней встрече с конституционалистами.
Сейчас, когда в нашем обществе многое меняется, когда вновь идут горячие споры, именно ценности Конституции, их защита и полноценное проведение в жизнь - способны сохранить общественную стабильность и стать целью, объединяющей самые разные политические силы. Напомню, что именно так происходило и в 1993 году - в период, предшествующий всенародному голосованию за Конституцию.
Несмотря на видимую разницу в общественно-политических условиях того и нынешнего времени, мы наблюдаем серьезные изменения в общественной морали, в трактовках ценностей свободы и справедливости, и как результат - деформацию отношения к самому праву. Желание "свободы" от него (как и огульные обвинения в адрес "плохих" законодателей) уже не первый раз в нашей истории перестает быть экзотической идеей, а становится обыденным и даже "модным" явлением. Но ведь тем самым принципы, на которых оно строится - равенство, справедливость, гарантии защиты социальных и иных прав граждан, - тоже обесцениваются.
Да, похожее отношение можно увидеть сегодня не только в нашей стране. И такого рода проблемы мы будем обсуждать уже послезавтра, на II Международном парламентском форуме в Москве с участием гостей из более чем 30 государств. Но остается вопрос, почему такой взгляд на право вообще стал возможным? В этой связи назову пять факторов, которые, на мой взгляд, ведут к недопониманию его роли в условиях современной России.
Первая (и, пожалуй, главная) причина - это незнание самой Конституции. Невнятное представление о ее целях и смысле, непонимание ее "буквы" и "духа" не считаются пороком в нашем обществе. Причем даже в тех кругах, где ею обязаны руководствоваться каждодневно. То есть в органах госуправления. Ведь если в первые после плебисцита годы интерес к Конституции только рос, то сейчас она перестала быть "настольной книгой" и для многих политиков, и для чиновников.
Отчасти это объясняется тем, что в 90-е годы формировалась принципиально новая система органов власти, и людям, не обладавшим знанием конституционных принципов и норм, было крайне сложно реализовать себя на госслужбе, удержаться на ней. Однако кто сказал, что в наши дни знание Основного Закона стало менее необходимым? Тем более что значимая часть госслужащих работает в органах власти, имеющих право законодательной инициативы.
Одной из мер, способной хоть как-то поправить существующее положение дел, могло бы стать введение обязательного экзамена на знание Конституции для каждого, поступающего на государственную службу. И предложил бы в качестве первого этапа ввести такой экзамен для работников аппаратов законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации (к примеру, с июня следующего года). Здесь без знания Конституции работать вообще нельзя.
Второй фактор, препятствующий утверждению верховенства права, - это нигилистическое отношение к нему в самом обществе. И, как следствие, фактическая невозможность наладить эффективный общественный контроль за соблюдением законов со стороны должностных лиц и отдельных граждан. Переломить правовой нигилизм можно лишь за счет системно выстроенной, интересной и доступной людям информационно-разъяснительной работы. Здесь надо задействовать и профессиональных юристов (в т.ч. из среды законодателей), и средства массовой информации, и те органы власти, которые оказывают поддержку общественно-значимым проектам в Интернете.
Я убежден, что с завершением юбилейного года пропаганда идей Конституции закончиться не должна. И как спикер парламента уже в начале следующего года объявлю конкурс на лучшую работу (ресурс) по пропаганде идей Конституции в обществе. В том числе рассчитанной на подрастающее поколение.
Мы видим, что мероприятия, проведенные нами и другими федеральными властями в 2012-2013 гг., вызвали большой интерес и имели отдачу. Государственная Дума, первой начав такую работу, инициировала масштабные конференции, многочисленные "круглые столы" и заседания "Открытой трибуны", два цикла интереснейших публичных лекций о Конституции. Они были прочитаны в стенах парламента и шли, что называется, в живом эфире, и любой мог их прослушать, просто войдя в Интернет. В следующем году мы такие лекции продолжим, посвятив их особенностям правового регулирования в разных отраслях. С такой инициативой выступил ряд руководителей профильных комитетов Госдумы, за что я им искренне благодарен.
Надеюсь, что мои коллеги-парламентарии поддержат еще одну, как мне кажется, полезную инициативу - сделать ежегодной традицией не только свои выступления в школах накануне Дня Конституции, но и присутствие на церемониях получения паспортов нашими молодыми гражданами - с вручением им специально выполненных (именных) экземпляров Конституции. Во всяком случае, я это на днях уже сделаю. Уверен, что даже такая простая мера может побудить интерес к документу, который тоже ведь своего рода "паспорт" - но "паспорт" всего нашего государства.
Третий (и вызывающий у меня большую тревогу) фактор, который ведет к недооценке права в развитии России, - это остающееся еще низким качество законов. Понимаю, что критические стрелы здесь прежде всего направлены в сторону парламентариев. Однако качество законов зависит и от других участников законодательного процесса. А плохое, неточное исполнение юридических предписаний на практике может обесценить любой, даже самый добротный, нормативно-правовой акт.
Отмечу, что в среде экспертов (будь это юристы, историки права или политологи) нередко делают разницу между законом как таковым и т.н. "правовым законом", имея в виду, что лишь последний отвечает критериям истинного права и в силу этого способен быть всеобщим императивом. Не буду ссылаться на многие посвященные этому вопросу работы. Но хотел бы здесь выделить две, характерные именно для нашего государства и права, особенности. Первая - в том, что амплитуда общественных колебаний от требований полной "свободы" от закона до желания решать с его помощью все наболевшие вопросы - у нас слишком велика. Наша история свидетельствует: "маятник" настроений здесь всегда раскачивался слишком размашисто. А стремление укрепить доверие к законам через одно лишь их ужесточение приводило к обратным последствиям, к обострению ситуации.
Отсюда вытекает и вторая особенность отечественного права - наличие идеалистических представлений о нем и его пределах действия, забвение прямой связи с эффективностью других социальных регуляторов. Традиция переводить в законы любые "благопожелания" насчитывает у нас многие десятилетия. Однако закон может далеко не все, а его принятие должно становиться финальным результатом большой аналитической работы, заранее просчитывающей все последствия его введения в жизнь. Если такие последствия приведут к бездействию закона, а в конечном счете - к разочарованиям людей, его принимать не надо. Нет смысла плодить акты, которые останутся только на бумаге. И я полностью согласен с авторами, которые считают закон "важной социальной и культурной ценностью". Принижать эту ценность ни в коем случае нельзя.
Напомню также, что уже упомянутый "правовой закон" должны отличать и другие необходимые черты. А именно - соответствие общепринятому пониманию справедливости, нормам общественной морали, а также наличие в нем таких признаков, как внутренняя непротиворечивость и нормативность, отсутствие декларативных положений, "экономия" правового материала и ряд других. Наконец, по-настоящему добротный закон обязан быть реалистичным - то есть должна быть возможность его в полной мере реализовать, что зависит от множества факторов, включая финансовую состоятельность государства.
К сожалению, в нашем законодательстве можно еще найти немало норм, не отвечающих названным критериям. А язык правовых актов порой настолько перегружен и плох, что его формулировки не в состоянии "расшифровать" даже специалисты. Вы спросите: как с этим справиться? Мой ответ - последовательно повышать правовую культуру и во всем обществе, и, конечно среди парламентариев и госслужащих. Для этого надо поощрять приход во власть подготовленных специалистов, одновременно поднимая качество образования в юридических вузах. А в них, в свою очередь, должны внедряться спецкурсы, прямо направленные на подготовку людей, идущих работать в правотворческие подразделения органов власти. Думаю, что для правовой учебы парламентариев можно было бы привлекать и партийные ресурсы. К примеру, в этом году уже прошли лекции в "Гражданском университете", организованном партией "Единая Россия", где речь шла и о вопросах конституционного строительства. Почему бы нам не сделать подобную практику более широкой и постоянно действующей?
Четвертый фактор, влияющий на сохранение верховенства права, - это фактор международной политики. Нет, я не оговорился. Современная действительность дает много поводов задуматься над тем, как те или иные шаги государств на мировой арене влияют на состояние международно-правовой базы. И как это впоследствии сказывается на изменении самих национальных законодательств, на их действенности и авторитете.
Я уже говорил, что избыточная идеологизация права (как и насыщение его иными внеправовыми элементами) пагубно отражается на эффективности правовых систем. И здесь, как ни странно, вновь в полный рост встают вопросы соотношения права, политики и морали. Не раз приходилось слышать, что право должно быть вне политики, и что нет истинного права без морали. И трудно оправдать поведение отдельных держав, которые считают для себя возможным переступать через правовые и моральные границы, пытаясь затем "легализовать" такие свои действия путем продавливания соответствующих международных резолюций.
Я довольно подробно говорил об этом в своем страсбургском выступлении и не хочу повторяться. Скажу лишь одно: уроки истории сегодня, к сожалению, помнят не все. Однако они учат и тому, что цепочка неправовых шагов, способствующая решению любым путем конъюнктурных политических задач, рано или поздно сказывается на внутренней ситуации, ведя к ослаблению, а потом и к развалу национальных правовых систем. Об этом мы говорим как на встречах с зарубежными парламентариями, так и в наднациональных структурах, на международных конференциях.
И последний, пятый фактор, на котором остановлюсь. Фактор времени. Он, как известно, довольно коварен. Может сыграть положительную роль, а может - роковую. За 20 лет изменились страна и весь мир. Новое поколение наших граждан, уже "доросшее" до права избирать и быть избранными, мало что знает об общественном подъеме конца 80-х - начала 90-х годов. А те, кто помнит о конфликтах той эпохи и пропасти, на краю которой тогда стояла Россия, то ли не считают нужным, то ли стесняются напоминать о бесценных завоеваниях, за которые они боролись и сумели обрести.
К сожалению, с течением времени в глазах людей начинают блекнуть и терять былую эмоциональную привлекательность гуманистические и демократические ценности нашего Основного Закона. Что уж говорить о множестве т.н. "обычных" законов, принятых в его развитие! Похоже, что равнодушие к праву растет по мере ослабления памяти народа о предшествующих гражданских противостояниях. И так, кстати, происходило почти со всеми попытками демократических реформ в истории России. Но чем выше степень столь пагубного равнодушия, тем реальнее и ближе те "великие потрясения", о которых столь убедительно и ярко говорил П.А. Столыпин, выступая еще в 1907 году в дореволюционной Государственной Думе.
* * *
Отношение общества к праву в разные эпохи проявляется по-разному. В свою очередь, и право в "долгу" не остается. Пожалуй, что степень уважения закона и граждан друг к другу - взаимна. А законодательство никогда не меняется само по себе. Его меняют люди, избранные другими людьми для того, чтобы представлять их интересы.
Завершая, добавлю, что мы подробнее остановимся на этих и других аспектах уже скоро, 9 декабря, на встрече федеральных и региональных парламентариев, где впервые будет заслушан Отчет о состоянии российского законодательства. Уверен, что анализ актуальных проблем современного права России и перспектив его развития станет содержательным вкладом Федерального Собрания в строительство правового государства. А это - одна из главных целей российской Конституции, которой 12 декабря исполнится ровно 20 лет.