Сейчас наиболее актуальный вопрос - формирование бюджетов. Для Екатеринбурга бюджетный процесс в этом году идет непросто.
Александр Якоб: Я не уверен, что эта тема главная для всех муниципальных образований. Точнее, она звучит для всех по-разному. Например, город-реципиент: доходов нет, все расчеты на дотации, сколько обосновал - столько и получил. Другое дело город-донор: тут и амбиции, и претензии совершенно другие. Хотя первая категория - это ведь не пожизненный крест. Просто надо иметь программу развития, чтобы наполнять доходную часть бюджета.
Я была просто поражена, когда узнала, что в Свердловской области всего два муниципалитета-донора - Екатеринбург и Лесной. Ведь еще несколько лет назад таких территорий было значительно больше. Это особенность нашего региона или ситуация продиктована бюджетным законодательством РФ?
Александр Якоб: Да, доходы муниципальных бюджетов во многом зависят не от желания самих городов, а от законов Российской Федерации, которые мы обязаны исполнять. Но федеральный законодатель поступает мудро - он дает вилку. Не устанавливает одну цифру для всех, а отдает решение на усмотрение законодательного органа субъекта Федерации. Например, основной бюджетообразующий налог для муниципальных образований - налог на доходы физических лиц. Если когда-то по закону в бюджеты МО могло передаваться от 30 до 40 процентов НДФЛ, то в настоящее время нижний предел - 15 процентов. Именно такой уровень и установлен в Свердловской области. Его снижение связано с передачей полномочий: когда финансирование здравоохранения ушло с муниципального уровня на уровень субъекта РФ, у нас забрали 10 процентов НДФЛ, теперь частично передается дошкольное образование - еще 5 процентов. Но верхний предел остался прежним.
Еще один важный источник, который раньше наполнял местные бюджеты - поступления административных штрафов. Года два назад их тоже передали субъекту РФ. Мы только штрафов ГИБДД получали порядка 200 миллионов рублей в год. Сейчас эти доходы выпали. Наверное, у федерального законодателя были какие-то аргументы. Но я сейчас рассуждаю не как должностное лицо, а как житель города: административные наказания - это ответственность за нарушения на определенной локальной территории, нанесенный конкретному обществу моральный и материальный ущерб. А штраф - это возмещение этого ущерба. Например, водитель заехал на газон - в совершенно конкретном микрорайоне, муниципальном образовании. Почему же возмещение этого ущерба уходит на другой уровень?
Так что доходные источники местного бюджета крайне ограничены и год от года сокращаются. И город не имеет права вольно поступать, вводя какие-то дополнительные налоги.
Но ведь можно вести работу по увеличению налогооблагаемой базы, создавать условия для развития бизнеса на территории МО. Например, сейчас в тяжелой ситуации Уралмашзавод - муниципалитет как-то включается в решение этого вопроса?
Александр Якоб: А какие у нас есть для этого рычаги? Можно пообсуждать, можно нагреть ситуацию в обществе. А результат какой? Есть собственник завода, он формирует производственную политику, принимает решения о реорганизации. Местное самоуправление не может вмешиваться, если он не нарушает закон.
Если уж вы привели пример Уралмашзавода, в свое время он содержал огромную жилищную, коммунальную, социальную сферу. Завод передал ее городу: дома, дороги, больницы, детские сады, пионерские лагеря. Все это приносило убытки, и когда было передано муниципалитету, ушло из цены товара, из себестоимости. Получается, муниципалитет сделал все, чтобы продукция завода стала более конкурентоспособной. Мы освободили практически все крупные заводы от непрофильных активов и содержим эти объекты за счет бюджета города. Косвенно, но мы помогли предприятиям.
Администрация города стремится создать условия для развития разных сегментов экономики. Например, мы продолжаем поддерживать малый производственный бизнес. Ему труднее всего приходится на рынке: нет таких возможностей, как у крупного бизнеса, в то же время цикл производства велик, оборачиваемость денег дольше, чем в торговле или сфере услуг. Выйти на рынок, тем более международный, им архисложно. Поэтому уже несколько лет существует программа поддержки таких предприятий. Начинаем с обучения, чтобы начинающие предприниматели не наделали бухгалтерских, правовых, организационных ошибок. Кроме того, отбираем перспективные проекты и субсидируем либо бесплатно предоставляем площади на выставках - чтобы они могли представить свою продукцию, заявить о себе, найти партнеров.
Можно ли сказать, что сегодня львиную долю доходов бюджета Екатеринбурга формирует малый и средний бизнес, в том числе товарный рынок, сфера услуг?
Александр Якоб: Думаю, его доля приближается к половине. Сегодня на территории города более 45 тысяч "живых", действующих малых предприятий. Порядка 300 тысяч человек - около 40 процентов трудоспособного населения Екатеринбурга - работают в этом секторе. Это для России очень высокий показатель. И результат принятой когда-то стратегии диверсификации экономики города.
До 1990-х годов Свердловск был моноиндустриальным городом. Если бы мы остались на той стадии, то любой кризис ощущался бы очень сильно. Сегодня ситуация другая: во время мирового финансового кризиса 2008-2009 годов экономика Екатеринбурга просела несущественно. Жизненный уровень горожан почти не упал, каких-либо волнений в городе не было. Уровень безработицы вырос всего лишь с 0,5 до 2 процентов. Именно диверсифицированная экономика позволяет удерживать ситуацию в периоды нестабильности. У нас товарный рынок развит до такой степени, что многие субъекты РФ не могут достичь уровня одного нашего города. А ведь инвестор не придет туда, где нет условий, где он не получит возмещения затрат. Но в наш город инвесторы пришли.
Мне кажется, все же богатому Екатеринбургу, в который стекаются деньги и трудовые ресурсы со всей области и даже из соседних регионов, легко рассуждать о стратегии развития. В глубинке ситуация совершенно иная. И понятно, что для областных властей именно глубинка - главная головная боль и забота. У Екатеринбурга свой интерес - сохранить и даже повысить сегодняшний уровень жизни. В период формирования бюджетов как раз и необходимо найти разумный баланс этих интересов.
Александр Якоб: Мы стремимся к диалогу, но, к сожалению, далеко не все наши аргументы воспринимаются. Еще 10 лет назад Екатеринбург имел 6 процентов межбюджетных трансфертов, а в этом году - 42. То есть каждый год муниципалитеты попадают во все большую зависимость от областных чиновников. Это неправильно. В нашем городе живут почти 1,5 миллиона человек, они не могут планировать свою жизнь в зависимости от чьих-то настроений. А раз увеличивается доля трансфертов, значит, накал доказывания возрастает. А как иначе? Для чего тогда я пришел на эту работу, если я буду видеть, что город недополучит в следующем году 7 миллиардов рублей, и ничего не буду делать, не буду обосновывать?
Но это дало повод СМИ заговорить о новой войне между городом и областью.
Александр Якоб: Ни в коем случае это не война. Здесь нет и не должно быть никакой политики. Это экономика, представление интересов людей, которые наняли тебя на работу. Если я буду спокойно смотреть на то, что условия жизни горожан ухудшатся, тогда мне нужно написать заявление и уйти.
За пределами Екатеринбурга действительно ситуация значительно хуже. Сегодня Екатеринбург высасывает трудовые ресурсы из области. С точки зрения главы администрации города я могу сказать, что это неплохо: они здесь получают зарплату, платят налоги. Но я понимаю, что это неправильно. И год назад я говорил об этом на большом собрании глав всех муниципальных образований, в присутствии губернатора. Мы убьем периферию, мы вытащим оттуда лучшие трудовые ресурсы, а проблемный контингент останется там.
Регион должен гармонично развиваться, и решением этого вопроса надо заниматься. Повторюсь: все МО должны иметь стратегии экономического развития. Но в небольших городах трудно найти специалистов, способных грамотно подготовить этот документ. Даже такой крупный город как Екатеринбург занимался созданием стратегического плана развития около 8 лет. Наука должна поработать, создать региональную модель. И на это, наверное, правительству Свердловской области нужно потратить деньги. Делать какие-то вливания, не имея четкой программы бессмысленно: в нашей стране кукурузу уже сеяли. Стратегический план Екатеринбурга можно взять как пример: он периодически актуализируется, и по большинству направлений результаты достигнуты даже раньше, чем было намечено. Если такой план будет создан в масштабе области, будет понятно, какой ожидать эффект. Сегодня такого плана нет.
О каком развитии можно говорить, если у всех муниципалитетов, да и у области, бюджеты дефицитные?
Александр Якоб: Как раз дефицитный бюджет и говорит о наличии плана развития, ведь незавершенные объекты могут переходить на следующий год. А слово "профицит" рождается из устаревшей методики формирования бюджета. Она написана если не в советские годы, то где-то сразу после этого периода, и до сих пор жива. По этой методике, например, на благоустройство Екатеринбурга мы должны тратить в год порядка 150 миллионов рублей. Мы же тратим в 10 раз больше. Город идеально чист? Вовсе нет. Но эта разница не признается! Нам говорят: 150 миллионов мы принимаем в зачет, а вот 1,5 миллиарда - это ваши придумки. Еще пара-тройка подобных расчетов, и получается, что у города профицит. Только я бы хотел посмотреть, как люди будут ходить и ездить по городу, если мы будем тратить деньги на благоустройство строго по методике. Это лукавство.
Но ведь не только власти, но и аналитики предупреждают: год будет непростым, ожидается падение доходов.
Александр Якоб: Все разговоры о трудностях в экономике не убеждают, когда я вижу официальные цифры, которые внесены в Заксобрание: консолидированный бюджет с плюсом 10 миллиардов (6,5 процента) к 2013 году. То есть идет рост. Да, хотелось бы больше. Но рост есть. Почему для МО "Город Екатеринбург" планируется снижение на 20 процентов? Что, кризис в экономике областного центра?
Замечу, отчисления налогоплательщиков Екатеринбурга формируют бюджет региона на 70 процентов. Министр финансов Свердловской области называет цифры: 67 миллиардов рублей будет направлено в виде трансфертов в муниципальные образования. Но ведь треть населения области живет в Екатеринбурге. Простая арифметика: третью часть от этих 67 миллиардов отдайте областному центру на программы, которые мы реализуем. Но нам дают лишь 10,5 миллиарда рублей. Это пока не принятый бюджет, а контрольные цифры. Я очень надеюсь, что в итоговом варианте они изменятся.
Какие именно статьи будут урезаны?
Александр Якоб: Сегодня тема межбюджетных трансфертов - одна из самых закрытых и непонятных. Вместе с консолидированным бюджетом области в комитет внесены и государственные программы. У каждой должен быть паспорт и детальная расшифровка. Например, в программе строительства дорог надо прописать, какие дороги, в каких городах и в какой срок будут построены. И когда я увижу эти адреса в программе, я пойму: нам недодают трансфертов, но важные для города объекты есть в программе, то есть они будут построены за счет области. Тогда нет возражений! Но я буду понимать, что этот участок закрыт, зона ответственности - на уровне субъекта РФ. Но когда я не вижу расшифровки, я не понимаю, почему то, что было спланировано, не находит отражения в цифрах трансфертов. Вот против чего я принципиально возражаю.
Министр финансов подчеркнула, что выпадающие доходы муниципальных образований вернутся им, поскольку со следующего года финансирование дошкольного образования переходит на уровень субъекта Федерации.
Александр Якоб: В 2011 году таким же образом были переданы полномочия по финансированию учреждений здравоохранения. Тогда у нас, как я уже говорил, забрали 10 процентов НДФЛ. 7 процентов трансфертов добавили - не только Екатеринбургу, но и другим муниципальным образованиям. В отличие от них, Екатеринбург сохранил финансирование учреждений здравоохранения: в 2011 году в эту сферу мы вложили около 1,5 миллиарда рублей дополнительно к сумме межбюджетных трансфертов. Вот пример передачи полномочий: когда забрали денег значительно больше, чем вернули. Это не соответствует ни идеологии передачи полномочий, ни федеральному закону.
Сейчас мы прогнозируем бюджет на 2014 год. Теперь здравоохранение переходит на одноканальное финансирование - из бюджета ТФОМС. При этом в каждом регионе принимают программу госгарантий, включающую перечень услуг, которые будут оплачиваться за счет ОМС. Но часть медицинских услуг в нее не вошла. Это не значит, что населению они не нужны. Но их придется либо делать платными, что непопулярно, либо оплачивать из бюджета. Субъект планирует межбюджетные трансферты на покрытие этой разницы в размере 299 миллионов рублей, тогда как по нашим расчетам не хватит еще 771 миллиона.
Теперь ожидается то же самое с передачей полномочий по финансированию дошкольного образования? Удастся ли выполнить указ президента и к началу 2016 года ликвидировать очередь в детсады?
Александр Якоб: Мы реализуем программу увеличения количества мест в детсадах уже третий год. Когда это было объявлено национальной задачей, стало легче: появилась областная программа софинансирования, проще стало договариваться с теми структурами, что занимают эти здания. Задача выполняется. За 8 последних лет мы дополнительно ввели 121 детсад, в этом году введем еще 29. К концу года в городе будет 376 дошкольных образовательных учреждений.
Сегодня в очереди стоят 19 тысяч детей в возрасте с 2 до 7 лет. Это не значит, что эти дети вообще не посещают дошкольные учреждения: многие ходят в частные детсады, ведомственные, то есть получают эту услугу, но родители ждут более комфортного предложения. Замечу, с пяти лет, а в некоторых районах уже с четырех, никаких проблем с путевками в детсады вообще нет. Так вот, в текущем году мы введем 5665 мест, в следующем - более 8 тысяч. То есть теоретически должны закрыть почти всю потребность для детей старше трех лет.
А что будет в 2014-м с программой "Столица" и ремонтом дорог?
Александр Якоб: В текущем году мы отремонтировали свыше миллиона квадратных метров дорог, общие затраты составили почти 1,4 миллиарда рублей. Я встречался с губернатором, мы обсуждали вопросы формирования бюджетов. Он подчеркнул, что объем дорожных ремонтов надо сохранять хотя бы на уровне этого года. Поэтому я надеюсь, что цифры все же будут меняться.
Программа "Столица" - это как раз один из источников финансирования дорожных работ. На следующий год в ней предусмотрено за счет Дорожного фонда порядка 800 миллионов рублей. Это переходящие объекты строительства: развязка Объездная - Московская, не законченные в этом году объекты на улицах Степана Разина, Циолковского, Сурикова, Репина - Серафимы Дерябиной и другие. Новых объектов в этой программе нет. И практически нет ремонтов.
Тут есть еще один элемент лукавства. Когда я говорю, что программу "Столица" практически зарезали, мне отвечают: нет, цифра как была 4 миллиарда, так и осталась. Вот только в первоначальном варианте под эти деньги планировалось строительство развязок в городе, а в новом варианте их нет - там только ЕКАД. Кольцевая дорога, конечно, нужна городу. Но разве в прошлом году мы не понимали, что она нужна? Были же согласованы все параметры программы: 20 миллиардов на 5 лет, определены объекты, на которые будут потрачены средства. Администрация города подготовила роспись на все 5 лет. Это вариант был утвержден, и надо его выполнять. Что вдруг могло измениться? Выходит, с 2015 года программу "Столица" надо по-другому называть.
"Вокруг столицы"?
Александр Якоб: Или "Мимо столицы".
Если денег мало, наверное, надо определять, что важнее - ЕКАД или развязки. Потому что когда выпал первый снег, в городе образовались 10-балльные пробки из-за того, что большегрузы застопорили все движение на Объездной.
Александр Якоб: По Объездной у нас ситуация такая: в этом году мы строим развязку на пересечении Московская - Объездная, в 2014-м планировали начать проектирование развязки Амундсена - Объездная, где всегда стоит пробка, и Серафимы Дерябиной - Объездная. Чтобы запустить движение по кругу, надо эти узлы расшить. Надо строить магистраль непрерывного движения. Очень сложный узел на Щорса: там сходится 5 улиц, очень сложное проектирование. Но все это в программе было предусмотрено.
Кроме того, город готовится к ЧМ по футболу. И согласно взятым на себя обязательствам, город должен построить развязку на пути из аэропорта к Центральному стадиону, а также дорогу с вокзала к стадиону. Это требование ФИФА. Придет время, и те обязательства, которые РФ брала на себя в рамках подготовки к ЧМ-2018, должны будут быть выполнены. За это будут строго спрашивать. И наверное найдутся дополнительные ресурсы. Вот только времени не будет. А когда мало времени, совершаются ошибки, страдает качество. Зачем, если все можно сделать без аврала?
Дело за малым - за деньгами.
Александр Якоб: Потому я и говорю, что нужна расшифровка госпрограмм. Если эти объекты там есть, то все вопросы снимаются. Расшифровку хотел бы видеть не только я - все налогоплательщики должны понимать, что конкретно будет сделано по госпрограмме в этом году, а что в следующем. Бюджет Екатеринбурга, например, прозрачен и доступен для всеобщего обозрения.
Мы не пытаемся ничего на себя перетягивать. Пример - путепровод у "Калины". Мы занимались его проектированием: это огромная работа ценой в 6 миллиардов рублей. Самый длинный путепровод с пересечением Транссиба, с отселением домов и т.д. Мы понимали, что городскому бюджету такой объект не по силам, но, тем не менее, проектирование вели. Когда область предложила забрать этот объект, мы согласились, передали проектную документацию. Жителям не важно, кто будет строить. И администрации не важно. Главное, чтобы этот объект появился.