По сути ОРВ - это проверка закона на его необходимость и полезность. Не только законов, конечно, любых нормативных актов, которые вводят новое регулирование - то есть меняют что-то существенное. И теперь, когда орган власти говорит, что создает новые правила, которые хочет ввести в обязательном порядке для бизнеса, для людей, для других органов власти, - включается ОРВ и требует доказательств целесообразности.
- ОРВ существует в мировой практике?
Вадим Живулин, директор Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России: Оценка регулирующего воздействия давно распространена в мире, она вошла в практику работы госаппарата в Австралии, Америке и Европе. А вот в России появилась недавно - в 2010 году. В 2012-м, после выхода 601-го указа президента, ОРВ стала приоритетным направлением в работе федеральных органов власти, приобрела необходимый статус, процедура ее проведения была закреплена более жестко. Уполномоченным органом по проведению ОРВ в России стало минэкономразвития. Проведение процедуры и контроль за качеством ее исполнения возложили на Департамент ОРВ. В 2013 году был подписан 176-й Федеральный закон - о проведении ОРВ в регионах.
- Как происходит оценка?
Живулин: Процедура проведения ОРВ включает в себя три обязательных элемента - анализ проблемы, решению которой посвящена новая законодательная инициатива, расчет возможных выгод или издержек бизнеса (оценка их обоснованности) и публичные консультации с представителями экспертного сообщества. По итогам готовится заключение об оценке регулирующего воздействия (его пишет Департамент ОРВ), содержащее свод и выводы по всем проведенным этапам. Заключение либо положительное, что позволяет проекту акта пройти дальше (в минюст или правительство, в зависимости от типа документа), либо отрицательное - тогда его придется дорабатывать.
- Какие результаты принесла эта работа?
Живулин: За три года существования Департамента ОРВ было подготовлено больше 2000 заключений, около 700 из них носили отрицательный характер и служили барьером для новых инициатив чиновников, которые могли бы нанести вред бизнесу и обществу.
Некоторые наиболее яркие примеры непродуманности последствий введения нового регулирования - мы показываем на семинарах в формате деловой игры - пользуются большим интересом аудитории. Кроме того, эффект от внедрения ОРВ исчисляется не только количеством отрицательных заключений, но и тем, что разработчики начинают понимать, что необоснованные инициативы уже не пройдут.
За время нашей работы накопился большой объем предложений по улучшению системы нормотворчества. Увидев изнутри в деталях процесс создания и внедрения нормативных правовых актов в разных сферах, в разных ведомствах, мы пришли к мысли о необходимости существенной трансформации этого процесса. Вскоре будем готовы поделиться конкретными предложениями.
- Есть ли риск ошибки?
Живулин: ОРВ - многоуровневая система, позволяющая комплексно оценить проект нормативного правового акта. Если недостаточно математических расчетов, всегда есть публичные консультации с бизнесом. А уж "Общество Рассудит Верно", как мы иногда расшифровываем ОРВ. Имеется в виду, конечно, профессиональное общество, в первую очередь эксперты. В такой системе, как ОРВ, главное открытость, прозрачность и возможность для экспертов или представителей органов власти выразить свое мнение на любом этапе проведения оценки. Тогда и ошибок не будет, от одного человека решение никак не может зависеть.
- С нового года регионы тоже будут работать по системе оценки законов. Как будет строиться эта работа?
Живулин: Субъект определяет у себя уполномоченный орган. Выбирает модель проведения ОРВ. Законодательно закрепляет предметные области и включается в работу: так же, как и на федеральном уровне, просчитывает эффекты, обсуждает с экспертами, выбирает оптимальный путь решения задачи. На федеральном уровне законодательно сейчас зафиксировано все, что нужно для работы. Возможно, в дальнейшем будет ужесточение контроля за теми, кто все-таки не направляет свои акты на ОРВ, последует изменение предметных областей, но и сейчас у Департамента ОРВ исчерпывающий функционал. На региональном уровне, безусловно, необходимо приведение законодательной базы в соответствие с требованиями новой системы. Но велосипеда изобретать не надо, там принимаются стандартные документы, шаблоны мы создали.
- Региональная специфика учитывалась, когда планировали запустить эту работу?
Живулин: Учитывалась, конечно. Регионы сами себе выбирают модель ОРВ - в зависимости от вовлеченности в оценку разработчика или уполномоченного органа. Модели проведения ОРВ типовые, заимствованные из мировой практики, соотнесенные с российскими реалиями и обкатанные на федеральном уровне.
Первую модель мы называем "централизованной". Она подразумевает, что основная нагрузка по проведению ОРВ ляжет на уполномоченный орган (часто это министерство экономики региона или экономический департамент). По этому пути и мы шли в самом начале. Разработчик присылает проект нормативного акта и пакет сопроводительных документов, а уполномоченный орган определяет, нужна ли ОРВ, организовывает публичные консультации и проводит оценку.
Вторая модель - "децентрализованная" и более современная. Это так называемое "ОРВ на ранней стадии", когда сам разработчик готовит обоснование своего проекта, размещает материалы на специальном портале Regulation.gov.ru, самостоятельно проводит публичные консультации и готовит свод мнений. Уполномоченный орган делает заключение уже на основании представленных данных. При этом он также может собрать экспертов по теме проекта и дополнительно проработать вопрос.
Но важно, что разработчик, во-первых, меняет свою собственную систему мышления, подход к законотворчеству - он начинает думать заранее, просчитывать риски и понимать ответственность. А во-вторых, видит, насколько прозрачна работа по оценке регулирующего воздействия. Расчеты, количество "за" и "против" с обоснованными аргументами - все это в открытом доступе. Это самая эффективная модель ОРВ, именно к ней надо стремиться.
Существует еще третья, смешанная модель. И мы понимаем, что она бывает необходима на переходном этапе, когда органы власти только "пристреливаются" к работе с ОРВ. Но рекомендуем не злоупотреблять таким подходом.
Специфика регионов безусловно учитывается. Но надо помнить, что оценку нужно проводить, ее нужно внедрять во всех субъектах, и бесконечно идти на компромиссы с чьим-либо "так не могу, так не хочу" мы не будем.
- Регионы, которые не начнут работать к указанному сроку, - что их ждет?
Живулин: Сами себя накажут в первую очередь. Мы здесь очень четко будем отслеживать, как все движется, на какой стадии внедрение ОРВ, какие проблемы в субъектах, а главное, что они предприняли для того, чтобы эти проблемы решить.
Минэкономразвития готово помогать и содействовать. В рамках координационных совещаний, которые проходят сейчас в регионах и посвящены широкому спектру вопросов совершенствования системы госуправления, запланированы "круглые столы" и интерактивные кейсы по ОРВ.
В октябре мероприятия прошли в Дальневосточном федеральном округе. В ноябре - в Южном и Северо-Кавказском округах. На очереди - Приволжье. Департамент ОРВ со своей стороны открыт к любым вопросам и просьбам помочь и подсказать. Скоро будет разработана централизованная система обучения ОРВ.
- Не поздно? Уже с января нужно работать, а учиться это делать еще не начали?
Живулин: Нет, методики и инструкции переданы будущим участникам ОРВ давно. А теперь мы создаем систему, охватывающую более широкий спектр вопросов, чем ОРВ, но включающий ее в себя как основную часть. Потребности современных преобразований требуют кардинального изменения подхода к нормотворчеству. В рамках этой работы планируем официальное обучение представителей региональных органов власти, там же будет и курс по ОРВ, все это должно осуществляться в формате повышения квалификации, с соответствующими документами на выходе и за счет федерального бюджета
- ОРВ станет лакмусовой бумажкой для губернаторов?
Живулин: Конечно. Это должно стать приоритетом законотворческих органов. Первые лица страны указывают на ее необходимость. Бизнес понимает реальность оценуи регулирующего воздействия как инструмента работы. Создание законов уже не элитарная деятельность, к которой не может прикоснуться непосвященный. Сегодня к процессу создания регулирования допущены все, кого коснется его эффект. ОРВ - это лупа над бюрократической машиной. К слову сказать, руководители некоторых регионов уже указали оценку регулирующего воздействия отдельным пунктом в своих посланиях.
У нас есть стартовая версия рейтинга субъектов по переходу к ОРВ. Работа в субъектах идет, в некоторых - весьма активная. Главное, чтобы все участники процесса понимали, что важно наладить правильный диалог между бизнесом и властью. Это залог успеха их работы. Реальный шанс улучшить инвестиционную привлекательность и поднять экономику региона.
- Что выиграет бизнес от ОРВ?
Живулин: Он не выиграет - он заработает. Бизнес для ОРВ - это и донор, и реципиент. Эксперты, их активность, их опыт необходимы для оценки. А они, в свою очередь, смогут увидеть и ощутить, насколько реально повлиять на государственные инициативы по регулированию бизнеса. Как не допустить лишних барьеров и вычистить старые (в системе ОРВ существует и экспертиза уже действующих актов, она проводится по инициативе бизнес-сообщества или органа власти).
- Какими вы видите сейчас основные задачи ОРВ?
Живулин: Работать, работать и работать. Это главное. Ну и, конечно, стать эффективной практикой не только на федеральном, но и на региональном уровне. От этого зависит экономическая жизнеспособность каждого субъекта. Нельзя говорить, что в России есть ОРВ, пока это не будет восприниматься как привычный процесс - и госслужащими, и бизнесом, и обществом в целом.