Он признал, что избыточное внимание со стороны разного рода контролеров является очень чувствительной темой для российских предпринимателей. Это дает надежду, что работа над подготовленным правительством проектом "Концепции совершенствования контрольно-надзорной деятельности" не только будет продолжена, но и будет идти именно в направлении снижения издержек для отечественных предприятий. Однако одну из главных проблем "государственного контроля (надзора)" в России олицетворяет само его наименование.
"Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ", в том числе "органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций", это безусловный предмет надзора. Но прокурорского (п. 1 и п.2 ст. 1, п. 1 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре). А "всем органам государственной власти" в пределах их компетенции, как давным-давно постановил Конституционный суд (постановление от 1 декабря 1997 года N 18-П, п. 11), "органически присуща" контрольная функция, а вовсе не надзорная. Тем не менее два этих понятия оказались соединены, слиты, а потом и фактически отождествлены.
Когда федеральный орган призван одновременно осуществлять и контроль деятельности в какой-то сфере, и надзор за соблюдением законодательства в этой же сфере, чрезвычайно трудно удержаться и не попытаться выдать одно за другое. И законодательство, и правоприменительная практика, считая всю деятельность какого-либо органа совокупностью видов "государственного контроля (надзора)", сами не замечают того, что тем самым исходят из презумпции виновности граждан и организаций. Два совершенно разных вопроса - исследование фактического состояния определенных объектов или протекания определенных процессов на предмет наличия угроз безопасности (контроль) и рассмотрение вопроса о факте неисполнения конкретным лицом требований законодательства, то есть нарушения закона (надзор), и наличии вины этого лица в таком нарушении - не просто рассматриваются одновременно, а сливаются в один вопрос. В этой ситуации любой факт несоответствия продукции или деятельности сам по себе неизбежно оказывается правонарушением вне зависимости от степени и даже самого наличия общественной опасности такого "деяния". А основной задачей уполномоченного госоргана выступает только обнаружение, пресечение и наказание таких нарушений.
Подобная позиция чрезвычайно удобна, поскольку практически все подобные правонарушения сводятся к простому выявлению факта нарушения обязательных требований, они автоматически оказываются правонарушениями с формальным составом. Вопрос о реальных или возможных негативных последствиях "нарушения", о самом наличии потерпевшего не рассматривается. Он даже не поднимается.
Особенно простым оказывается смешение вопросов государственного надзора за соблюдением законодательства, с одной стороны, и технического регулирования как контроля соответствия продукции обязательным требованиям, с другой. Логика проста: раз продукция не соответствует обязательным требованиям (или, что бывает гораздо чаще, не имеет документального подтверждения соответствия этим требованиям), следовательно, деятельность не соответствует закону. В результате сложилась практика фактической подмены осуществления финансируемых из бюджета функций реального контроля деятельности всяческими "установлениями состояния", "подтверждениями соответствия" условий осуществления этой деятельности неким априорным критериям и т. п. Для этого нужно всего лишь сделать вид, что и эти критерии, и обязательность их соблюдения, и необходимость подтверждения такого соблюдения установлены законодательно и являются объектом надзора.
В результате регулярное отслеживание деятельности, действительно способной, вероятно, представлять опасность, вырождается в разовую проверку наличия бумажки, в которой написано, что она безопасна. А предоставление многих государственных или окологосударственных услуг - в банальную "торговлю индульгенциями".
Философия концепции, как и всей сложившейся системы гос-контроля, исходит из неправильной и далеко не безобидной предпосылки. Концепция, например, прямо говорит об "обеспечении безопасности путем государственного контроля". Обеспечение безопасности хозяйственной деятельности в первую очередь задача тех, кто ведет эту деятельность, а не государства и его органов. Иначе создается ложное представление, что бизнес только и думает о том, как бы нарушить закон и подвергнуть граждан опасности, и только государство из последних сил стоит на страже их спокойствия.
Главная ошибка в том, что совсем не всякий бизнес, даже что-то нарушив, способен тем самым представлять для кого-то угрозу. Вопрос о необходимости внедрения системы оценки рисков потенциальной опасности различных видов экономической деятельности поставлен в концепции совершенно правильно. Надзор - это деятельность по "триггерному" принципу: "да-нет", "0" или "1", есть нарушение или его нет. Контроль - процесс "реостатного" типа, он разворачивается непрерывно. Законодательство, в частности закон о техрегулировании, понимает "состояние безопасности" как отсутствие недопустимого риска, а не риска вообще. Анализ рисков и организация госконтроля на основе такого анализа только и способны повысить его эффективность. Реальная угроза чьей-либо безопасности сейчас обнаруживается едва в 4-5% проверок. Все остальное, выявляя "нарушения", не выявляет "угроз". И не исправляет их. То есть не делает нашу жизнь безопаснее. Однако анализ рисков может быть реализован только в рамках конт-роля; всякое упоминание о надзоре должно быть выведено за скобки.
Целый раздел Концепции посвящен "совершенствованию практики назначения административной ответственности" (2.4.4). Присвоив себе помимо контрольных еще и надзорные функции, всякий орган власти автоматически начинает мнить себя правоохранительным. Между тем, если задуматься, сама увязка контроля и надзора с административным преследованием - нонсенс.
Пока эффективность деятельности инспектора будет определяться суммой штрафов, которые он выписал, любая служба будет заинтересована в увеличении количества нарушений. Основным итогом любого результативного мероприятия в рамках госконтроля должно быть предписание об устранении выявленных нарушений, представляющих угрозу причинения вреда. А наказуемы могут быть только само причинение вреда и неисполнение предписаний. Пора уже переходить к цивилизованной модели: вопрос о факте нарушения закона вправе поднять только прокуратура, а ответить на этот вопрос может только суд. А в компетенции "органа государственного контроля" (не надзора) только обеспечить их доказательной базой.