Компании с госучастием смогут входить в уставный капитал специально созданных проектных компаний (special purpose vehicle, или коротко SPV), одновременно выступая на стороне "заказчика" и контролируя изнутри деятельность SPV, считает председатель Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по государственно-частному партнерству Павел Селезнев. Почему механизм будет успешным, он рассказал "РГБ".
Что изменится в реализации проектов ГЧП в 2014 году?
Павел Селезнев: В последнее время акционерные общества, принадлежащие государству, ряд госкомпаний, а также несколько всем известных госкорпораций все чаще говорят о применении механизмов государственно-частного партнерства. Однако реализация проектов ГЧП, в которых одной из сторон выступает госкомпания, - это единичные случаи и в основном связаны с дорожной инфраструктурой (ГК "Автодор" проводит отдельные конкурсные процедуры по отбору частных инвесторов для реализации проектов ГЧП в сфере дорожного строительства и эксплуатации дорожной инфраструктуры. - "РГБ"). После принятия федерального закона об основах ГЧП станет возможной еще одна модель реализации ГЧП-проектов, когда ГЧП-соглашение со стороны публичного партнера реализует госкомпания, а со стороны частного - SPV с участием публичного партнера. При этом к проекту будут привлекаться негосударственные инвестиции, а для выполнения обязательств по договору - подрядчики и частные исполнители.
Каким образом?
Павел Селезнев: После принятия федерального закона о ГЧП на стороне публичного заказчика по решению правительства РФ или высшего органа исполнительной власти субъекта, если речь идет о региональном проекте, сможет также выступать компания с государственным акционерным участием выше 51%, госкомпании, госкорпорации и государственные унитарные предприятия (ГУПы). Одновременно с этим в качестве частного партнера в ГЧП-проектах сможет выступать компания или предприятие с государственным акционерным участием ниже 51%. Такая модель подразумевает значительное финансовое участие частного инвестора, его долю более 50%. То есть в одном и том же инфраструктурном проекте, реализуемом на принципах ГЧП, по обе стороны стола смогут оказаться компании, которые принято называть государственными. Иными словами, мы говорим о такой удобной и распространенной форме ГЧП, как создание SPV. При такой форме реализации ГЧП-проекта госкомпания вместе с частным партнером при участии государства на стороне частного партнера создают SPV. Конкретные же обязательства частной стороны по договору SPV выполняются на основании отдельного соглашения или договора.
В чем выгоды сторон в таком партнерстве?
Павел Селезнев: Смысл любого SPV в том, что уставный капитал формируется сторонами совместно, чтобы условия взаимодействия были выгодны обоим. Для государства участие бизнеса привлекательно в плане перекладывания на частного инвестора рисков. В свою очередь для частной стороны благодаря долевому участию госзаказчика в SPV становится проще привлечь финансирование в осуществляемый проект. К тому же благодаря этой схеме стороны могут обходить ограничения по срокам реализации проекта в бюджетном законодательстве. Такой механизм позволит обоим партнерам осуществлять текущий контроль над ходом реализации проекта и его мониторинг.
Этим уже где-то пользуются?
Павел Селезнев: Такую модель применяют во многих странах, где ГЧП достаточно развито. В России же, по понятным причинам, об этой культуре говорить рано. То, что мы видим здесь, - пока ненормальное институциональное ГЧП. Оно станет возможным только после принятия федерального закона о ГЧП. В нашей стране сегодня возможно реализовывать проекты ГЧП по схеме SPV с участием системных отраслевых игроков, например, в области водоснабжения и водоотведения. Дело в том, что на этом рынке многие компании акционированы, хотя и на 100% принадлежат государству.
Такие компании могут выступать в роли частного партнера в SPV?
Павел Селезнев: Пока нет. В этом конкретном случае реализовать схему, о которой мы говорили, невозможно, поскольку предприятие имеет статус акционерного общества. Но после вступления в силу закона ситуация изменится. Компания с госучастием сможет участвовать одновременно как на стороне заказчика, так и частично на стороне исполнителя, привлекая инвестиции и затем подрядчиков к выполнению сервисных услуг.
Можете привести реальный пример?
Павел Селезнев: Например, сейчас структурируется ряд проектов в городской транспортной инфраструктуре, где заказчиками выступают ГУПы. Сегодня такая организация может выступать только на стороне заказчика в проектах ГЧП и концессионных соглашениях. Но в будущих ГЧП-соглашениях, сформированных уже на базе федерального закона о ГЧП, ГУП сможет участвовать и на стороне частного партнера.
Получается, госкомпания сотрудничает сама с собой?
Павел Селезнев: Говоря о проектах, которые должны реализовывать ГУПы, они могут традиционно выступать госзаказчиками. Но в то же время ГУП может создать специальную проектную компанию (SPV) совместно с частным инвестором, где его доля будет меньше 51%. Так вот, эта SPV и будет выступать второй стороной в соглашении. Чтобы реализовать строительство инфраструктурных объектов, нужно будет привлекать частных инвесторов и непосредственных исполнителей. При этом предприятие оставляет за собой контроль над строительством объектов, а не только привлечение подрядчиков. Самое главное, что при такой схеме в SPV предприятие сможет полноценно привлекать инвестиции с рынка, потому что банки будут легче выдавать этой специальной проектной компании средства, ведь в ней есть доля государственного капитала. Так что при создании SPV конкурсные процедуры будут мягкими и понятными.
А сейчас такие схемы не работают?
Павел Селезнев: Если нам нужно, чтобы ГУП выступал как уполномоченное субъектом РФ юридическое лицо, то это можно будет сделать только после вступления в силу федерального закона и дополнительного постановления правительства РФ. Если нет - можно, конечно, создавать SPV и сейчас. Уточню. После принятия закона о ГЧП конкурсные процедуры можно будет проводить не по N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", как работает, например, "Автодор". Для этой модели закон о ГЧП не нужен, но и тут он стал бы хорошим дополнением. Мы бы тогда получили правовое поле, так скажем, без "серых зон". То есть формальных ограничений для такой модели нет и сейчас. Компании вполне могут заключать контракты жизненного цикла, как "Автодор", который и создавался как основной подрядчик государства по строительству федеральных трасс. Компании и предприятия, о которых принято говорить "с госучастием", просто объявляют в рамках своей прописанной процедуры конкурс, а в нем побеждают частные инвесторы. Но это не совсем эффективно. Федеральный закон о ГЧП позволит сделать такую процедуру более понятной и прозрачной.
Насколько описанная вами модель будет востребована?
Павел Селезнев: Я полагаю, что в России у нее большие шансы в 2014 году. Многие компании с госучастием проявляют интерес к механизмам ГЧП. Сейчас по всему миру идет тренд, связанный со снижением доверия к инвесторам. Та модель, которую я вам описал, особенно незаменима в кризисные периоды времени, когда идет секвестирование бюджетов, но государства по-прежнему вынуждены выполнять социальные обязательства перед гражданами. Правительства желают развивать отрасли и при этом быть уверенными в партнерах и инвесторах по соглашению о ГЧП. Поэтому вместо того, чтобы демонстрировать участие и контроль в тех сферах, где он необходим, власти многих стран начинают реализовывать инвестиционные модели с созданием SPV, особенно в сфере водоснабжения и водоотведения, строительства инфраструктуры.
Не возникнет проблем при перенесении западных практик в Россию?
Павел Селезнев: Мы много делаем для того, чтобы эти западные практики разумно адаптировать. Начнем с того, что ряд системных документов, законов и подзаконных актов вводятся на федеральном уровне. Принимая участие в государственно-частном партнерстве, органам публичной власти важно оценить целесообразность и эффективность реализации инвестиционного инфраструктурного проекта на принципах ГЧП. В первую очередь речь идет о методике оценки эффективности ГЧП-проектов для государства - соответствующую методику оценки эффективности применения ГЧП сейчас разрабатывает минэкономразвития совместно с Центром развития ГЧП. Она предполагает анализ объема капитальных затрат и прогнозных финансовых и социально-экономических результатов для различных вариантов реализации проекта, сравнивая прежде всего ГЧП с системой госзаказа. Также отдельная методика разрабатывается для оценки потенциального объема затрат на реализацию инвестпроекта в рамках системы госзаказа. В западной практике это уже широко используется и получило название Public Sector Comparator. Методика будет утверждена отдельным постановлением правительства РФ и станет общеобязательной. На общественном же уровне необходимо создать механизм для обеспечения максимальной прозрачности ГЧП в России. Первый шаг здесь - это формирование единой для всех регионов конкурсной процедуры отбора ГЧП-проектов. С этим связана и идея введения практик общественных обсуждений таких проектов. Хотя в этом вопросе еще предстоит определиться с формой обсуждения: будет ли это, к примеру, дискуссионная площадка в Интернете, и если да, то какая именно.
Как в России изменится ситуация на рынке после принятия федерального закона о ГЧП?
Павел Селезнев: В ближайший год, я думаю, резкого наплыва компаний, раньше не занимавшихся ГЧП, не будет. 2014 год мы посвятим тому, чтобы принятый закон адаптировать на местах, что называется, спустить его на землю. Во-первых, мы будем приводить в соответствие с федеральным законодательством региональные законы о ГЧП. Во-вторых, будем внедрять методики подготовки ГЧП-проектов. В-третьих, будем адаптировать методики оценки их эффективности. Главное, что в результате всей этой невидимой, но трудоемкой работы в России будет создаваться реальная инфраструктура. А вместе с ростом качества госуслуг для населения, улучшением медицинского обслуживания, образования, транспортной доступности социальная база будет расти, и условия жизни людей по-настоящему будут улучшаться.