Когда мы в 2013 году оценивали итоги работы региональных органов власти в соответствии с утвержденными 12 общефедеральными показателями, столкнулись с тем, что не всегда представленные данные отражают реально положение дел на территориях. Я выступил с предложением попытаться разобраться с каждой ФЦП, с работой институтов развития, оценить вклад наших мероприятий и программ в валовый региональный продукт по каждому субъекту Федерации. Эта работа - в самом начале пути. Мы формируем техническое задание, чтобы в 2014 году оценивать работу региональных органов власти, опираясь на существующую методику, но вместе с тем углубляясь в содержательный анализ капитальных расходов.
Есть институты развития - Агентство по ипотечному кредитованию (АИЖК), Фонд РЖС, Фонд прямых инвестиций и другие, которые нацелены на привлечение инвестиций, на реализацию проектов, на достижение определенных показателей. А как влияют эти институты и деньги, которые государство направляет через вклады в их уставной фонд, на региональную экономику, мы сказать не можем. Точно такая же ситуация и с объектами капитальных вложений - в сфере образования, здравоохранения, дорожном, коммунальном хозяйстве. Очевидно, что есть мультипликативный эффект, который обеспечивает использование сырья, рабочие места, доходы в бюджетную систему, но ведь должна быть и прямая отдача от капитальных вложений.
Обратите внимание: что такое валовый региональный продукт? Это товары, работы, услуги, произведенные на территории конкретного субъекта Федерации. А качество оценки этого ВРП? Допустим, инвестиции в основной капитал, доля материальной и нематериальной сферы в них имеет значение или нет? Конечно, имеет, потому что в ВРП включаются объекты образования, здравоохранения, социальной защиты, исправительно-трудовые учреждения - чего там только нет. В составе ВРП есть все - и услуги, и товары, и проделанная работа. Я считаю, что нам больше внимания необходимо уделять реальному сектору, к примеру, каков вклад материального производства в ВРП, какие товары были произведены на территории каждого субъекта РФ, какие заводы и фабрики открыты за прошедший год? И с этих позиций прежде всего оценивать качество ВРП по каждому региону.
Вот типичный пример: в 2013 году РФ экспортировала минерально-сырьевых ресурсов на сумму 8,7 трлн рублей. Это данные статистики. Как вы думаете, какой из регионов является крупнейшим экспортером минерально-сырьевых ресурсов в стране?
- Наверное, Якутия.
Игорь Слюняев, министр регионального развития РФ: Ничего подобного, - Москва!
- Почему?
Слюняев: На Москву в денежном выражении приходится 735 млрд рублей добычи полезных ископаемых, что значительно превышает многие богатые природными ресурсами регионы. Дело в том, что большинство налогоплательщиков находится на налоговом учете именно в столице. Насколько это отражает реальное положение дел в московской экономике, где доля материального производства одна из самых низких в стране? Большой вопрос.
- Получается, инфраструктура все решает?
Слюняев: На самом деле корректность счета. Нам необходимо правильно считать ВРП. Не ради корректности расчетов, а ради анализа ситуации, понимания действительного положения дел и выработки стратегии развития каждой территории. Качественный анализ должны проводить все федеральные органы власти, включая Минрегион России.
- Как результаты проведенного вами анализа будут использованы на практике?
Слюняев: Когда будут результаты нашей аналитической работы, мы на конкретных примерах и цифрах покажем, где есть очевидный перекос. Согласитесь, Москва не может быть крупнейшим экспортером нефти и газа в стране; а объем товаров, произведенных в Ингушетии, не может быть сопоставим с объемом продукции, произведенной в Москве, в процентном отношении в структуре ВРП. Это выглядит странно. Рассчитываем, что выводы и анализ, который получим по результатам этой работы, послужат отправной точкой для принятия правительством важных управленческих решений.
- В 2012 году была утверждена новая методика оценки эффективности деятельности исполнительной власти, в 2013 году она совершенствовалась. Но можете объяснить, почему в итоговом рейтинге Московская область, например, один из регионов с наиболее высоким уровнем инвестиций и низким уровнем безработицы, оказалась только на 14-й позиции?
Слюняев: Двадцатка лидеров, которая у нас возникла по итогам оценки деятельности работы губернаторов в 2012 году, у меня не вызывает личного сомнения. Конечно, некоторые показатели предстоит уточнить. В частности, была полемика с министром образования Дмитрием Ливановым насчет того, что одним из критериев оценки является средний балл Единого госэкзамена по региону. Мой коллега министр Ливанов утверждает, что это необъективный показатель и он не отражает реальный уровень образования. Мы согласились с этими доводами и приняли решение, что методика будет уточняться.
В частности, вместо Единого госэкзамена и среднего балла по региону предлагается учитывать долю выпускников общеобразовательных учебных заведений, которые продолжили образование на бюджетной основе в учреждениях высшего и среднего специального образования. Этот показатель более объективно характеризует качество образования, которое получают учащиеся общеобразовательной школы на территории каждого субъекта РФ. Есть планы и по уточнению других критериев, но в целом новая система оценки только заработала, надо на какое-то время придать этой системе стабильность и постараться кардинально уже ничего не менять.
- 2013 год был непростым, в 30 регионах отмечался спад производства, бюджеты 60% регионов дефицитны. Как территориям справиться с проблемой?
Слюняев: У нас 83 субъекта Федерации, из них только 9 доноров, все остальные реципиенты. Я считаю, что тенденция тревожная, потому что сокращаются капитальные расходы. По отношению к консолидированному расходованию бюджетов объем капитальных расходов сократился с 24% в 2007 году до 11% в 2012 году. Я думаю, что по итогам 2013 года этот показатель будет еще меньше, примерно на уровне 9%.
Вторая проблема, которая нас беспокоит, - это закредитованность региональных бюджетов. Совокупный долг региональных бюджетов в 2007 году составлял 300 млрд рублей. Прошлый год мы закончили с объемом госдолга 1,45 трлн рублей, то есть он вырос в пять раз. При этом консолидированные доходы региональных бюджетов оцениваются в 8,7 трлн рублей.
С одной стороны, надо больше внимания уделять вопросам создания реального сектора экономики в сфере материального производства и капитальных вложений, потому что наибольший мультипликативный эффект дает, конечно, строительство дорог, мостов, коммуникаций, школ, больниц, заводов и фабрик. С другой стороны, необходимо сокращать объем неэффективных расходов - по итогам 2012 года объем неэффективных расходов региональных бюджетов составил 500 млрд рублей. Показатель по 2013 году пока не просчитан, но сам порядок цифр тревожит.
Другая задача, которую почему-то не ставят перед собой финансовые власти, - я и себя отношу к этой категории, - это мобилизация доходов в бюджетную систему. По-прежнему третья часть национальной экономики вне налогообложения и не работает на бюджетную систему. Отсюда и "кэшевые расчеты", коррупция, все остальное. Необходим выход бизнеса из тени и, конечно же, мобилизация доходов в бюджетную систему.
Сейчас же земельный налог как бюджетообразующий для муниципального уровня собирается всего на 50-60%, все остальное остается в тени. Как это решается? Элементарно, через одновременный кадастровый и налоговый учет. Уравняв кадастровую, рыночную, залоговую стоимость на земельный участок и на недвижимость, мы тем самым сможем повысить доходы бюджетной системы. Это должно быть волевое и правовое решение государства, оно, конечно, непопулярное, но многие передовые страны мира шли именно таким путем.
- В регионах доля налога на прибыль в 2013 году сократилась на 22%. У вас есть рецепты, за счет чего реально можно повысить доходы регионов?
Слюняев: Почти 50% региональных бюджетов, где нет минерально-сырьевых ресурсов, а значит, НДПИ, это налог на прибыль. Но в соответствии с существующими подходами в налоговом праве, когда экономически обусловленные расходы включаются в состав затрат, налог на прибыль превращается в договорную позицию между налогоплательщиками и администратором налогов и сборов. Это недопустимо. Должны быть четкие, внятные, одинаковые для всех правила начисления и уплаты налога на прибыль и вполне определенный состав затрат. Учитывая такие простые вещи, мы можем повысить собираемость налогов и сборов и повысить доходы бюджетной системы.
- А как вы относитесь к субвенциям, субсидиям и дотациям?
Слюняев: Мы в последнее время увлеклись бюджетными кредитами. Это неправильно. Бюджетные кредиты ухудшают и без того не блестящее финансовое положение субъектов РФ. Необходимо переходить в плоскость трансфертов региональным или муниципальным бюджетам...
- По итогам прошлого года было утверждено 5 схем территориального планирования, среди них - здравоохранение, транспорт, энергетика. Объясните, почему за основу был взят отраслевой принцип и как вы в целом относитесь к задачам планирования?
Слюняев: Если взять государственную информационную систему территориального планирования (ГИС ТП), которая только начала полноценно работать, она включает в себя не только отраслевой, но и территориальный уровень. Наша задача - научиться качественно оценивать те самые схемы территориального планирования, которые сегодня разрабатывают все участники этого процесса. Это такое глобальное планирование развития страны, для того чтобы любой человек и любая компания могли получить представление, где будет строиться завод или фабрика, где пройдет трубопровод, где будет дорога, где появятся школы, больницы, детсады и т.д. - очень большая комплексная работа. А проблемы начинаются даже на стадии состыковки картографической информации. Допустим, ГИС ТП сформирована в масштабе 1:100 000, а муниципальные образования, субъекты РФ и отрасли национальной экономики работают с масштабом 1:25 000.
В этом году ожидаем принятия закона о стратегическом планировании, который должен быть рассмотрен в третьем чтении в весеннюю сессию. Это главный документ, который должен унифицировать наши подходы, связанные с разработкой стратегий, программ, схем территориального планирования, пространственного развития России, включая и создание новых производств, инфраструктуру, трудовую миграцию. Все это должно быть увязано в рамках одной системы стратегического планирования.
Территориальное и стратегическое планирование - две фундаментальные вещи, на которых сейчас сосредоточился минрегион, мы будем работать в этом направлении вместе в учеными, научными институтами и признанными авторитетами в сфере стратегирования.
Для меня стратегирование есть не что иное, как управление результатом. Как говорит профессор Владимир Квинт, люди, занимающиеся стратегией, живут либо в прошлом, либо сразу думают о будущем, а то, что произошло ровно минуту назад, для них уже история. Имея стратегию, мы можем влиять на построение будущего, сознательно идти к поставленным целям, добиваться желаемых результатов.