Например, в Великобритании в сфере здравоохранения зачастую посетителей больницы опрашивают, насколько они удовлетворены услугами. И если уровень падает ниже 95%, то на инвестора накладывают штрафные санкции. Приживется ли зарубежная практика в России или мы проложим свой путь, "РГБ" рассказала начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Минэкономразвития России Мария Ярмальчук
- Кто больше рискует в проектах ГЧП: госзаказчик, пуская бизнес в сферу оказания госуслуг населению, или бизнес, подписываясь на долгосрочные отношения с не всегда стабильным госзаказчиком и, по сути, играя по его правилам?
- Это палка о двух концах. Конечно, ГЧП - это долгосрочные отношения, и поэтому обе стороны должны очень взвешенно все оценивать, принимая решение об участии в проекте. Касательно высоких рисков бизнеса при долгосрочных отношениях с государством, я бы сказала, наоборот, у нас частные компании привыкли заходить на короткие контракты, быстро зарабатывать деньги и забывать. Но если мы говорим про долгосрочную конъюнктуру рынка, макроэкономическую ситуацию, то как раз инфраструктурные проекты во всем мире наиболее надежны, потому что макроэкономические колебания нивелируются на протяжении 15-20 лет, и для стратегических инвесторов это и является одним из важнейших условий. Вопрос в том, как это все выстраивать? Для бизнеса в первую очередь стоит вопрос в ментальности подхода к реализации проектов. С другой стороны - риски для государства. Одно дело, когда мы отдаем частному партнеру строительство и техническую эксплуатацию объекта. Но если мы уже переходим в плоскость услуг, предоставление которых традиционно было закреплено за государством, то есть определенный риск, который нужно минимизировать, организовывая изначально правильный контроль за качеством услуг, прописывать штрафные санкции. Крайне важен процесс отбора инвестора. Если услуги предоставляются частными партнерами в рамках ГЧП, то речь идет о профессиональных операторах. В социальной, в коммунальной сферах компетенций долгосрочного управления у операторов сегодня недостаточно, и здесь рынок пока только формируется. На этом этапе развития ГЧП необходимы дополнительные меры, стимулирующие формирование рынка профессиональных операторов. Возможно, стоит создавать ассоциации операторов, которые в том числе возьмут на себя ответственность за услуги, предоставляемые компаниями, входящими в ассоциацию. Необходим мониторинг бизнеса.
- Всегда ли государству выгодно привлекать частных инвесторов в проекты по развитию инфраструктуры? Как оценить выгоду, от чего она зависит?
- Вопрос правильный, многие говорят о том, что ГЧП - это дорого. Да, это достаточно недешевая история с точки зрения того, что нужно проект грамотно проработать, структурировать, оплатить услуги юридических компаний и финансовых консультантов. Часто говорят, что государству нужно еще и расплачиваться за стоимость денег, которые инвесторы привлекают с рынка. Здесь нужно выделять два блока: во-первых, для того, чтобы оценить выгоду привлечения частного инвестора в какой-либо проект, необходимо провести оценку эффективности и целесообразности реализации этого проекта по какой-либо форме. Бизнес априори эффективнее и трепетнее относится к своим деньгам. Поэтому мы можем говорить о минимизации затрат. Также необходимо сравнивать сметную форму финансирования проекта и финансирование при ГЧП. Нельзя забывать о том, что при ГЧП мы предполагаем, что бизнес будет параллельно развивать направления, которые позволяют ему компенсировать его расходы. Например, если мы говорим про дорожную инфраструктуру, то речь идет о развитии прилегающих территорий. Если мы говорим про социальное обслуживание, то здесь частный инвестор получает возможность предоставления дополнительных услуг. Таким образом, в принципе у бизнеса в некоторой степени развязаны руки, но только с учетом того, что он будет выполнять обязательные условия соглашения. Во-вторых, у нас почему-то не принято учитывать, что для государства деньги тоже сколько-то стоят. Мы традиционно не оцениваем, сколько нам обходится привлечение госсредств, в то время как рубль бизнеса мы впоследствии увеличиваем на ставку банковского финансирования. А если мы посмотрим на европейский опыт, то увидим, что они стоимость государственных денег тоже оценивают, и, как минимум, индексируют ее на ставку инфляции. Исследование ОЭСР показало, что в 19 из 20 стран применяют ту или иную форму анализа оптимального сочетания затрат и выгод по проектам ГЧП (методика Value for Money). Например, в Великобритании используют критерии реализуемости для "частной финансовой инициативы": потребность в услуге, наличие конкуренции на рынке, компетенции частного партнера и т.д. Оценивают в четыре этапа: на стадии инициации, при первичной проработке проекта, перед конкурсной процедурой, перед подписанием контракта, проводят сравнительную оценку совокупных затрат на самом первом этапе и пр. Такие подходы должны стать обязательными и у нас, поэтому проекты должны проходить оценку эффективности с точки зрения способа их реализации. У нас, к сожалению, сегодня нет единой методики, которая являлась бы аналогом известной во всем мире Value for Money. Но это вопрос временный - разработка такой методики является обязательным условием вступления в силу статей в федеральном законе о ГЧП о нераспространении законодательства о госзакупках на проекты ГЧП, и в законе прописан ряд критериев, которые нужно оценить при принятии решения о способе реализации проекта.
- Мы будем использовать имеющиеся зарубежные наработки или разработаем что-то свое?
- Минэкономразвития совместно с Центром развития ГЧП начало разработку такой методики. Работа ведется в рамках предоставленного гранта Европейского банка реконструкции и развития "Российская Федерация: укрепление потенциала государственно-частного партнерства". Очень важно участие в этой работе именно ЕБРР, потому что как раз у этого банка развития накоплены необходимый опыт и практика, и мы можем в онлайн-режиме тестировать все наши подходы, в том числе с международными экспертами. Сформирована рабочая группа, в которую вошли эксперты ведущих финансовых институтов, консалтинговых и юридических структур, специализирующихся на проектах ГЧП. Работа достаточно живая, присылаются очень квалифицированные комментарии, и в ближайшее время, я думаю, мы придем к финальному результату, ну а далее надо уже будет запускать процесс внедрения методики.
- Методика должна носить рекомендательный характер или обязательный, став неким регулятором проектов ГЧП для регионов?
- Методика должна быть не только для субъектов РФ. Она должна быть единой для всех уровней власти: федеральной, региональной, муниципальной. Конечно, о рекомендательном характере говорить не стоит, вопрос в том, будет ли вся методика закреплена в постановлении правительства или же постановление закрепит порядок оценки, а сама методика утверждена приказом министерства. Но это уже вопрос юридической техники, и, я думаю, в процессе работы мы на него ответим.
- А субъектам вообще нужен такой инструмент, готовы ли они работать по "общему шаблону"?
- Те регионы, которые реально занимаются проектами, целиком и полностью за формирование единых понятных правил. Потому что, когда у нас по всем регионам размытая ситуация, контрольно-надзорные органы имеют все основания в различных регионах воспринимать ГЧП совершенно по-разному и задавать вопросы, на которые зачастую у регионов нет ответов. В отсутствие единых правил странно ожидать другого результата. Оценка подходов к тому, как эффективнее реализовать проект, должна быть единой. Такова мировая практика, не стоит придумывать велосипед и исключения из мировой практики, скорее, навредят. Конечно, мы понимаем, что практическое внедрение такой методики на всех уровнях власти - дело непростое. Возможно, в первое время органам власти придется обращаться к экспертной поддержке, и это совершенно нормально для проектов ГЧП, структурирование которых требует специальных навыков и знаний. Конечно, нужно повышать квалификацию чиновников, которые занимаются этими вопросами. Некое движение намечается, все-таки регионы сейчас проявляют заинтересованность и принимают активное участие в семинарах, проводимых минэкономразвития, заказывают для себя обучающие программы. Основной вопрос - это наличие хорошо проработанных проектов. Если будут такие проекты, уверена, что и компетенции для оценки найдутся.