В России, как и во всем мире, картели запрещены безусловно - это так называемый запрет per se. Во всех ведущих мировых юрисдикциях существует презумпция того, что любой картель вреден для конкуренции. Но несмотря на жесткие законодательные запреты, картели у нас есть. Почему картели не исчезают и как с ними бороться, "РГБ" рассказал начальник Управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Андрей Тенишев.
- Каковы причины живучести картелей в современной экономике?
- Для существования картелей, к сожалению, есть питательная почва. Соглашения о разделе рынка, как правило, рудимент старой, плановой экономики, а ценовые картели и сговоры на торгах обычно - результат стремления недобросовестного бизнеса к получению сверхприбылей.
- Много ли решений ФАС выносит по картельным делам?
- Только за 2013 год ФАС и ее территориальные органы вынесли 147 решений по делам о нарушении части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции. 78% - это решения о сговорах на торгах. Оставшиеся 33 дела - это картели на товарных рынках, как правило, ценовые или о разделе рынка. За последние годы ФАС вынесла решения в отношении целого ряда крупных картелей, охватывающих целые отрасли. Это, например, картели на рынках оптовых поставок минтая, норвежской семги, вьетнамского пангасиуса, "содовый", "соляной" картели; сговоры между участниками аукционов по продаже прав на заключение договоров о закреплении квот добычи крабов в Приморье; сговоры на торгах по поставкам медикаментов для нужд минздрава, мясных изделий для нужд минобороны, вещевого имущества для нужд МВД России. К сожалению, иногда в антиконкурентных соглашениях нам приходится уличать органы власти различных уровней (от администраций и правительств областей и республик до федеральных агентств, служб и министерств). О масштабности рассмотренных дел свидетельствует один показатель - сумма штрафов, наложенных в 2013 году на участников антиконкурентных соглашений, составила почти 4 млрд рублей.
- Какая ответственность предусмотрена за картели и взаимодействуете ли вы с правоохранительными органами?
- Ответственность за антиконкурентные соглашения в административном праве суровая - до 15% от оборота компании на рынке, где совершено правонарушение, а для должностных лиц, при определенных условиях, может наступить уголовная ответственность. Меры административной ответственности мы применяем самостоятельно. Вопросы уголовной ответственности находятся в ведении МВД России и Следственного комитета РФ, с которыми у ФАС подписаны соглашения о взаимодействии и созданы межведомственные рабочие группы. Это позволяет оперативно обмениваться информацией, решать текущие вопросы межведомственного взаимодействия. Надеюсь, что такое взаимодействие позволит в ближайшее время на практике реализовать нормы об уголовной ответственности за картели. При этом последовательная позиция ФАС состоит в том, что уголовная ответственность должна остаться лишь за картели, как наиболее общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства. По инициативе ФАС был декриминализован значительный массив нарушений антимонопольного законодательства: согласованные действия, запрещенные "вертикальные" соглашения и иные антиконкурентные соглашения. Сейчас ФАС инициировано исключение уголовной ответственности за неоднократное злоупотребление доминирующим положением: предлагаем в разы повысить пороги размера ущерба и дохода, по достижении которых наступала бы уголовная ответственность за картели. Все это несколько изменяет вектор: уголовная ответственность должна наступать за серьезные, общественно-опасные антиконкурентные соглашения, в остальных случаях достаточно административного штрафа. Полагаю, необходимо обеспечить и неотвратимость наказания. В действующем законодательстве предусмотрен набор необходимых инструментов по выявлению и доказыванию антиконкурентных соглашений: внеплановые проверки, запросы информации и возможность освободить от административной ответственности участника картеля, первого явившегося "с повинной" в антимонопольные органы. Деятельность картелей, как правило, является тайной. Поэтому ФАС выступила с законодательной инициативой уполномочить МВД России проводить оперативно-разыскные мероприятия в отношении участников картелей. Результаты этих мероприятий разрешить передавать в ФАС для использования в качестве доказательств при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства. Также предлагается предусмотреть в УК РФ возможность освобождения от уголовной ответственности лица, первого заявившего о картеле. Это позволит синхронизировать программы освобождения от административной и уголовной ответственности.
- Часто ли обжалуются ваши решения?
- Действующее законодательство предусматривает право наших ответчиков обжаловать решения антимонопольных органов в суде. Понимая, какая ответственность может наступить, большую часть наших решений виновные компании обжалуют. Судебная практика по делам о картелях только начинает формироваться и пока еще складывается достаточно противоречиво, поэтому в таких условиях есть смысл обжаловать практически любое решение антимонопольной службы. Для арбитражных судов дела о картелях - совершенно новая категория дел. Эти дела кардинально отличаются от привычных хозяйственных споров как предметом, так и способами доказывания. Да, при таких обстоятельствах, бывает, что мы проигрываем в суде. Но здесь надо понимать, о чем идет речь. В условиях складывающейся арбитражной практики можно проиграть три инстанции и получить положительное решение в высшей судебной инстанции. Так, например, было при судебном рассмотрении дел о Кемеровской алкогольной ассоциации и Ассоциации операторов алкогольного рынка Оренбуржья. По этим делам мы получили отрицательные судебные решения в трех инстанциях. Но при этом Высший арбитражный суд поддержал позицию ФАС и вынес по этим же делам прецедентные решения о предмете доказывания по делам о картелях и о доказательствах по этой категории дел. То, что антимонопольный орган иногда проигрывает в судах своим оппонентам, нормально - истина рождается в споре. Суды для того и существуют, чтобы можно было оспорить решение государственного органа и защитить нарушенное право. При этом хотелось бы сказать о цифрах. В 2013 году наше Управление по борьбе с картелями окончательно проиграло в судах лишь одно дело - о картеле на рынке хлора жидкого в контейнерах. В территориальных органах в 2013 году суды отменили не более 15% решений по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях. Последнее время судебная практика меняется в положительную сторону. Суды приходят к осознанию того, что случаи заключения формальных, т.е. документальных картельных соглашений, чрезвычайно редки. Обычно такие соглашения заключают тайно, устно, и поэтому достаточность доказательств в каждом конкретном случае должна определяться индивидуально на основе оценки всей совокупности факторов.
- Сейчас много спорят о полномочиях ФАС проводить внеплановые проверки. Какова ваша позиция?
- Внеплановые проверки - один из наиболее эффективных инструментов по выявлению и доказыванию антиконкурентных соглашений. Такие проверки позволяют нам находить прямые доказательства существования картелей. Видимо, именно это сильно беспокоит наших оппонентов. Полномочия проводить внезапные проверки есть у многих антимонопольных органов мира. Аналогичные полномочия есть практически у всех других российских контролирующих органов, например, у налоговой службы, таможенников, Ростехнадзора. В 2013 году Управление по борьбе с картелями провело 62 такие проверки. Некоторые из них были обжалованы в суд и прокуратуру, но ни одна из них не была признана незаконной.
- Нужны ли судебные санкции для проведения внеплановых проверок?
- Нет, действующим законодательством это не предусмотрено. Общее правило - судебное разрешение нужно только для тех действий органов власти, которые существенно ограничивают права и свободы граждан. ФАС проводит проверки в отношении юридических лиц, права и свободы граждан этими проверками не затрагиваются. В зарубежных юрисдикциях конкурентные ведомства, которым для проведения проверки необходимо получить разрешение суда, получают и большие полномочия - обыскивать жилые помещения, изымать документы и носители информации, приостанавливать на время проверки работу предприятий.
- Сейчас ФАС рассматривает дело о картеле океанских линейных перевозчиков. Какое значение оно имеет для развития международного сотрудничества?
- Это прецедентное дело как с точки зрения масштабности расследуемого картеля и его возможного влияния на экономику страны, так и с точки зрения развития международного сотрудничества конкурентных ведомств. Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено в отношении 14 российских хозяйствующих субъектов, являющихся агентами либо дочерними компаниями крупнейших транснациональных контейнерных перевозчиков. При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства ФАС предстоит дать правовую оценку и их деятельности - благо, что наше законодательство это позволяет. Аналогичные расследования ведут антимонопольные органы США и Евросоюза.
Не так давно представители ФАС и сотрудники Генерального директората по конкуренции Европейской комиссии обсудили общие проблемы, связанные с проводимым расследованием на рынке океанских контейнерных линейных перевозок и рассмотрели возможные подходы при расследовании таких нарушений.
Мы предложили коллегам из Еврокомиссии рассмотреть возможность синхронизации действий ФАС и Генерального директората по конкуренции Еврокомиссии при проведении наших расследований. Далее планируется наладить сотрудничество с министерством юстиции США и конкурентными ведомствами стран Юго-Восточной Азии. Расследование этого дела выявило ряд проблем как в российском, так и в международном нормативном регулировании линейных океанских перевозок. Сейчас активно работаем с минтрансом над поправками в Кодекс торгового мореплавания, исключающими легализацию картелей на рынке морских линейных перевозок. Полагаю, что России необходимо изменить свое отношение к Конвенции о Кодексе поведения линейных конференций, которая фактически разрешает деятельность картелей в сфере океанских линейных перевозок. Именно при рассмотрении конкретных дел наиболее остро видны проблемы, возникающие в области международного сотрудничества в сфере противодействия международным картелям.
Одна из основных трудностей - отсутствие должной правовой базы, которая бы обеспечила баланс глобальных и национальных интересов при проведении совместных расследований. В качестве одного из вариантов решения этой проблемы мы предлагаем принять международную конвенцию по противодействию картелям.