Между тем ряд экспертов полагает, что эта форма взаимодействия государства и бизнеса в России неэффективна, поэтому нужно искать более подходящую для реалий нашей страны альтернативу ГЧП. О том, как увеличить число ГЧП-проектов и об альтернативах механизмам ГЧП, корреспондент "РГБ" побеседовал с Михаилом Абызовым, министром РФ, зампредом Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства, председателем Совета по государственно-частному партнерству при Военно-промышленной комиссии при правительстве РФ.
Есть ли сегодня в России реальные альтернативы ГЧП?
Михаил Абызов: Альтернативы механизмам ГЧП, конечно, есть. В первую очередь это прямые государственные инвестиции, которые за последние годы в России были достаточно успешными. Не так давно реализованные крупные проекты, такие как, например, саммит АТЭС, Олимпиада в Сочи, преимущественно имели формат государственных инвестиций. Еще одна альтернатива ГЧП - это прямые частные инвестиции. Государству более выгодно привлекать такие инвестиции, потому что здесь государственный капитал не обременяется какими-то дополнительными обязательствами, а для частного капитала обеспечивается так называемый режим freehands - "свободных рук", - когда бизнес действует на свое усмотрение, на свой страх и риск, но и с полной самостоятельной выгодой. Но в то же время были реализованы и масштабные проекты в формате ГЧП. В одном случае это была поддержка в виде государственного кредитования за счет институтов развития и госбанков. В другом случае - поддержка в виде выдачи кредитов на льготных условиях, субсидирования процентных ставок. Работал и классический вариант ГЧП, в котором государство вместе с частными инвесторами разделяло риски и доходы.
Некоторые эксперты в последнее время говорят о необходимости приватизировать инфраструктуру в широком понимании этого слова. На ваш взгляд, будет ли это являться заменой ГЧП?
Михаил Абызов: Инфраструктуру можно поделить на условно бесплатную (ту, которая создается исключительно за счет государства и стоимость использования которой минимальна либо символична) и на платную, частную инфраструктуру. Во втором варианте очевидно, что нагрузка на пользователя инфраструктуры будет соответствовать рыночной стоимости услуг. Эта нагрузка может как регулироваться, так и не регулироваться государством, но в любом случае, с точки зрения рисков, которые будут перекладываться на конечного пользователя, это приведет к повышенной стоимости использования инфраструктуры населением или бизнесом. ГЧП в этом случае - промежуточный вариант, при котором, с одной стороны, инфраструктура не является бесплатной (с минимальной стоимостью для конечного потребителя), с другой стороны - не является форматом, при котором все риски возлагаются на потребителя. Поэтому здесь необходимо применять разные инструменты к различным моделям. К примеру, в аэропортах это может быть ГЧП на эксплуатацию и строительство новых взлетно-посадочных полос. При этом сами аэропорты, как инфраструктура, могут находиться в частной собственности.
Совсем другая история со здравоохранением и образованием, где приватизация в массовом порядке невозможна, поскольку в ином случае государство не сможет выполнять свои основные функции. Я считаю, что здесь нет таких крайних альтернатив, здесь есть набор инструментов и механизмов, которые необходимо правильно применять в зависимости от конкретного объекта.
Получается, что те, кто не верит в эффективность ГЧП и ищет альтернативу этой новой для России форме взаимодействия государства и бизнеса, просто зря теряют время?
Михаил Абызов: Для меня ответ на вопрос о перспективах и эффективности применения механизмов ГЧП абсолютно однозначен. Особенно в традиционных направлениях ГЧП, в международном формате понимания этого вопроса, развить эффективную инфраструктуру исключительно за счет капитальных вложений государства невозможно. Именно поэтому сегодня, рассматривая вместе с коллегами возможность прямых инвестиций государства, в том числе в строительство дорог или мостов, мы в первую очередь задаемся вопросом о том, насколько реально привлечь в эти проекты частный капитал и на каких условиях. И только после того, как мы убеждаемся, что единственным вариантом вложения являются прямые государственные инвестиции, мы начинаем работу по реализации проектов исключительно с участием государства. Именно так мы поступили при обсуждении и при определении подходов к проекту строительства Центральной кольцевой автодороги - ЦКАД. Это мегапроект, который, с одной стороны, имеет формат финансирования из Фонда национального благосостояния, с другой стороны, частично будет реализован за счет инструментов и механизмов ГЧП с привлечением частного капитала. Условия работы сейчас обсуждаются. Я уверен, что эти условия помогут государству снизить объем своих обязательств, а инвесторам обеспечить приемлемую норму доходности. При этом государство не возьмет на себя излишних обязательств нерыночного характера. Обеспечивая поиск альтернатив по традиционным направлениям, нужно усиливать работу государства по развитию инструментов ГЧП, как институциональных, так и законодательных, принимая и обновляя нормативно-правовую базу, регулирующую эти отношения.
Какие роли могут быть присущи государству при реализации ГЧП-проектов?
Михаил Абызов: При обсуждении механизмов ГЧП роль государства является ключевым вопросом, поскольку очевидно, что для многих инвесторов, как российских, так и зарубежных, партнерство с государством носит различные форматы и характеры, имеет мягкие и жесткие формы. При этом в разных случаях государство является либо "тормозом", либо "драйвером" в вопросе привлечения инвестиций. В первую очередь это касается работы с бюджетными деньгами и обязательствами - здесь необходимы понятные и прозрачные правила, которые сильно влияют на скорость реализации проектов. Также государство может быть эффективным драйвером, который снижает уровень риска для частного капитала. При этом универсальных рецептов и правил в части ГЧП не существует. Эксперты и бизнес сходятся во мнении, что ГЧП должно иметь некую общую базу, но при этом каждому проекту необходим очень индивидуальный подход, индивидуальная работа с конечным инвестором, участвующим в этом проекте, понимание его отношения к специфике риска по этому проекту. И только в этом детальном обсуждении можно получить качественный проект. Накрыть все проекты каким-то одним одеялом, одним форматом невозможно.
За последние 20 лет в России сильно упало качество проектной науки. Вследствие этого возникло множество проблем, связанных с моделированием инвестпроектов, с выявлением их реальной бюджетной эффективности и пр. Может ли технологический ценовой аудит изменить ситуацию?
Михаил Абызов: Технологический ценовой аудит и его проведение в публичном и независимом формате - это инструмент и механизм, который призван сделать инвестпроекты с участием государства прозрачными как в части определения стоимости, так и в части определения своевременности и оптимальности принятия решений с точки зрения новых технологий. Сейчас через процедуру технологического ценового аудита проходят довольно масштабные и социально значимые проекты. В прошлом году такой аудит был проведен в госкомпаниях "Русгидро", "Автодор" и других. В этом году этот механизм стал применяться к мегапроектам "Автодора" и РЖД. Это расширение Восточного полигона - БАМ, Транссиб, - и строительство ЦКАД. С помощью аудита мы рассчитываем сделать более прозрачными проекты, в которые предполагается привлекать в том числе частный капитал в формате ГЧП. Это касается и двух лотов ЦКАД. Все проектные материалы проводят через процедуру аудита, техническое задание на проведение которого по каждому пусковому комплексу формируется совместно с профессиональным экспертным сообществом, независимыми аудиторами и потенциальными инвесторами. Это позволяет выявить риски и возможности экономии за счет выработки оптимальных стоимостных и технических решений, отвечающих современным технологиям и лучшим мировым практикам. Иными словами, аудит предоставляет частному инвестору возможность увидеть объективную картину тех механизмов, которые предполагается применять при создании инфраструктуры.
Какие шаги необходимо предпринять, чтобы увеличить количество проектов ГЧП?
Михаил Абызов: По каждому из основных направлений - строительство, военно-промышленный комплекс, образование, здравоохранение - необходимо определить несколько передовых пилотных проектов, провести в течение 2014-2015 годов выборочную предметную работу с потенциальными инвесторами и реализовать эти проекты совместно с Российским фондом прямых инвестиций. Если за два года получится воплотить проекты в реальность, привлечь международный капитал, апробировать существующую нормативно-правовую базу, которая обеспечивает реализацию ГЧП, понять, какие дополнительные решения на уровне правительства, регулирующие отношения государства и капитала при выполнении таких проектов, необходимо принять, то можно успешно двигаться дальше.